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大甘棠村土地确权调查
■新闻背景
8月4日召开的中共北京市委常委会议，以研究全面落实党的农村政策，大力推进农户土地承包经营权确权和流转工作为主题。
会议认为，1997年以来，郊区农村开展了第二轮土地延包工作，基本确立了家庭承包经营的主导地位。但在郊区农村土地承包中还存在一些问题，必须根据《中华人民共和国农村土地承包法》和党中央、国务院有关政策，结合郊区实际，认真研究解决。土地确权的范围要严格按照法律规定，除“四荒”地外，农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，都应当纳入确权土地范围。
2004年9月24日，大甘棠村以党支部和村委会的名义发给全体村民《大甘棠村关于土地确权工作致村民的一封信》，本来是为了落实党的农村政策，大力推进农户土地承包经营权确权和流转工作而提出的一个解决方案，但遭到了很多村民的反对。
“我们是想种地的，但我们觉得这个分配方案是有问题的。一些遗留问题没有得到解决。”年近五十的张永会是大甘棠村的一位普通村民。2004年北京市开展的土地确权工作让这位老农再次燃起了种地的热情，但在焦急地等待了几个月后，他至今没有盼到确权给自己的土地。
遭到否决的方案
分配土地应是0.65亩还是1.92亩？
北京市通州区潞城镇地处百里长安街东端，在大运河、潮白河、运潮减河三河环绕之中，全镇面积70平方公里。所辖54个行政村，而大甘棠村就是肥沃的潞城镇中的一员。从通州区一直向东，大甘棠村位于运河边。
根据大甘棠村发给村民的《大甘棠村关于土地确权工作致村民的一封信》：“大甘棠村现有农村土地2455.22亩，农业人口1275人，人均土地面积1.92亩，其中速生林669.15亩，果树606.14亩，养殖26.9亩，苗圃103.1亩，老部长承包100亩，大园田39.67亩，小园田17.7亩，蔬菜基地384亩，其他508.56亩。可分地700余亩，无地农户，人均可分土地0.65亩。”
“我们之所以否决这个分配方案，是因为村内的速生林和果林没有包括在这次土地确权范围之内。”许多农民都表示不同意分配方案。据悉，村民所指没有包括进方案的林地，一部分在通向村内的道路旁，一部分在村西。大甘棠村的此次土地确权的焦点问题正是现有的这1200余亩的林地。是否将这1200余亩林地拿出来分配，已经成为村内争执的中心。
“我们现在希望分到的是人均1.92亩，而不是村里说的0.65亩，村里现有的1200多亩林地属于村内农业用地，应该拿出来一起分配确权。”大甘棠村村民张永会说。而大甘棠村一位李姓村民也告诉记者，目前全村已有264户写下申请书，要求本村土地确权按照人均1.92亩进行分配。
据调查，村民所要求的人均1.92亩，实际上是将现在种植着速生林和果树的土地算入可分地，而如果加上这1200余亩土地，大甘棠村此次土地确权人均可分到的土地为1.92亩。
对于村民提出的1.92亩的确权方案，村委会在《大甘棠村关于土地确权工作致村民的一封信》中解释：“1.92亩是大甘棠村现有人均农业用地面积，不是人均必须分1.92亩土地。”“土地确权是为了维护农民利益，既维护现有合法承包户的利益，也维护无地户的利益，同时不能破坏生产力。既尊重历史，同时也要考虑承包大户当时承包的历史背景，同时面对现实，满足部分村民对土地种植的需求。依据我村土地现状，承包大户（速生林、果树）明确土地经营权，未达人均土地面积或没有土地的农户明确收益权。这既符合种地大户的利益，又符合没地村民的利益。”
重燃的种地热情
确权后，承包期限将持续到2028年
为何在土地确权实行之前，村民并没有对此提出更多的意见呢？
记者在采访中发现，此前村民之所以能够接受原来的分配方式，还与许多农民不愿种地有关。而在国家逐渐取消农业税、同时补助粮食种植之后，农民种地的积极性开始高涨，这次北京市土地确权工作的开展，提高了农民种地的积极性。
至于为什么会有这么大的评估差异，一位村里的老人告诉记者，在1984年，当时国家开始了第一次土地承包，但由于历史原因，这一政策在北京市执行并不彻底；到了1998年，为了进一步解决农村土地问题，郊区农村开展了第二轮土地延包工作，并基本确立了家庭承包经营的主导地位。而在第二轮土地承包工作完成的地区，已经将承包经营权落实到农户和具体地块，承包期延长到30年。已发放了《农村土地经营权证书》的村（包括全分的和部分分地的，全分的———可留5％以内的机动地），依法保持长期而稳定的承包关系，不得随意调整土地。但实际上在第二轮土地确权工作完成之后，郊区农村土地承包中还存在一些问题，仍然有部分地区没有实行土地承包或完全事实土地承包。而大甘棠村就属于没有进行土地分配的这一部分。
有一位村民说，1998年搞了土地承包的村民在大甘棠村只有两户，在此次土地确权之前，大甘棠村有80％的人口，900多口人没有土地，但这一说法没有得到村干部的证实。
中国农业大学土地资源管理系张军连教授认为，国家实行土地承包制度，实际上是为了提高农民种粮生产的积极性。由于北京市农村个人积极性不错，所以属于可做可不做的范围。事实上从法律的角度来说，土地承包并非强制执行的范畴。
根据北京此次土地确权工作的精神，改革开放以来，农村形成了家庭承包为基础，统分结合双层经营的体制。这种经营体制，具有广泛的适应性和长期的稳定性。但在北京市各区内由集体统一经营的土地还很多，在这些土地中，相当大的部分既未分地，又未分权，更没分利，造成一部分农民没地种、没活干又得不到收益，出现一些矛盾；个别地方分了地以后又简单集中、强制流转、硬性收回，激发了一些矛盾，必须予以防止和纠正，落实《中华人民共和国农村土地承包法》。
本次土地确权的根本目的除了落实农民种地的积极性，还将根本解决北京农村中现有存在的土地问题，还权于民，还利于民。但在实际确权落实中，在村民与村委会之间的信任和秩序真正建立前；如何将现有的利益矛盾解决，更有待于利益与秩序的平衡和建立。“大甘棠村具有一定典型性，如果土地确权工作能顺利解决，将成为北京市土地确权工作范本。”
根据本次土地确权的相关规定，今年土地确权后，承包期限将持续到2028年，按照当地农民的说法“几十年的事情，确权时无论如何不能吃亏”。
难堪的村干部
原承包者不愿拱手相让，也不愿出钱补贴村民
对于村民的责难和对确权方案的抵制。村内的干部同样也觉得委屈。
记者在与大甘棠村一位李姓村支委交谈中，这位村干部语气无奈：“村里也希望能够尽快完成土地确权工作，但包括速生林等林地都是历史形成的问题，而当时是在执行上面交代的任务而种植的，现在如果说砍，这个责任谁来负，谁能承担这个责任。即使真的要砍，也必须在与相关部门协调下进行，并不是村委会能够说了算的。
由于大甘棠村内的土地确权情况复杂，为了尽快解决问题，潞城镇已经向大甘棠村派出了工作组。在大甘棠村驻点负责解决此次土地确权的潞城镇陈主任说：“现在大甘棠村的情况非常复杂，速生林等历史遗留的问题都很棘手，村里和镇里也一直都在积极解决这个问题，速生林能否砍伐，砍伐后如何赔偿承包户，以及赔偿的认定，都是比较麻烦的问题。”
同时陈主任表示，无论是村里还是镇里，都希望土地确权工作能够尽快完成。由于此前出台的0.65亩的确权方案已经被村民否定，而新的确权方案尚未拿出，这种状况让部分村民的意见很大。这让村干部的压力也很大。但陈一再表示，确权工作目前仍在进行中。并希望尽快能够解决。
记者在采访中听说，村内也曾计划在原来的土地确权方案中，让承包大户拿出一部分钱，用于补贴其他村民。但由于地少的村民要求分地，而承包大户也不愿意掏钱补贴，这个计划也就不了了之。
已经承包了大片林地的农户显然也不希望自己的利益受到损失，而一旦树林、果林现在被分走，已经种下而尚未成材的树木显然要被砍掉。自己的损失将由谁来承担？
张军连教授认为，从法理上来说，对于土地确权争议，最终应该由村民决定，解决方式应该是村民要求召开村民会议解决。而村民只要取得了2/3的签名，即可启动村民会议程序。这种程序在村民法中都已经有明确的规定。
根据土地确权工作的原则：一是维护村民利益；二是维护生产力的发展，保护生产力；三是尊重历史，面对现状。
尊重历史则意味着已经形成的事实关系必须得到保护，而对于事实已经存在承包的现状，张教授表示：如果土地已经承包，承包户的利益是必须得到维护的。在承包期限未满时，这部分已承包的土地是不能进行土地分配的。如果要实施土地分配，必须到承包期满后再做决定。
对于目前农村承包普遍存在的口头协议形式，张军连称：如果村委会认可，同时多数村民也认可协议有效。承包协议是应该得到保护的。但张教授表示：即便是分配之后，林地的砍伐仍然要通过拿到的手续，取得采伐的许可。
确权进程被迫放缓
再不分配，村民担心拿不到今年的补贴
很多村民的看法和村委会的看法不一样。
根据大甘棠村村民的介绍，大甘棠村位于运河两岸的部分属于已经计划开发的范围。一旦开发进行，占用耕地的补偿是相当可观的。而每人0.65亩和1.92亩之间的差距显然是巨大的，村民并不愿意放弃这部分利益。
一些村民还认为，0.65亩的分配方案没有保护更多村民的利益，而更多的是保护了曾经承包土地的大户的利益。但已经承包土地的农户更多的同样不愿意放弃自己的利益，一旦林地被拿出确权，农户曾经在林地上的投入也将化为乌有。因此承包林地的大户希望这次土地确权中保留自己承包的林地。
这片林地由此成为大甘棠村土地确权的一道障碍，根据北京市对于今年土地确权工作的要求，实际上土地确权工作应该在9月底完成。但是由于大甘棠村的复杂情况，这一工作直至11月仍未结束。根据通州区提供的公开数据，截至9月27日，全区483个村有471个村基本完成土地确权任务，占总村数的97%，而根据记者了解，尽管通州区一再要求，但仅在潞城镇土地确权工作没有最后落实的就不止大甘棠村一个。由于历史遗留的各个村内的问题复杂，各种协调工作仍在进行。
但并不是所有村民都在坚持1.92亩的分配方案，记者在村委会遇见的一位村民就表示他不在乎是0.65亩，还是1.92亩，而是希望现在马上分地。
“现在国家的政策这么好，农业税也减免、还有粮食种植的补助，6分5也好、1亩9分2也行，赶紧分地，要不然恐怕连今年的补贴也拿不着了”。一些村民希望能早一点解决确权问题。
■相关链接
确权对象：包括村集体经济组织成员，凡二轮承包时自愿放弃土地承包经营权者，依据土地承包法的相关规定，不享受此次确权。还包括依据有关政策入住本村的移民（只限农业户口）；承包期内结婚在新居住地未取得承包土地者；离婚或者丧偶，不在本村生活但在新居住地未取得承包土地者。
