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史洪学和其他六位农民在法律的道路上已经奔波了将近三年，从在基层法院状告地方土地部门，一直到起诉国土资源部，所有这一切仅仅只是为了解决法律的程序问题
辽宁省沈阳市七位农民不会想到，他们已经奔波了近三年的一个法律过程，有可能会成为新中国行政法制史上一个里程碑似的事件。因为他们的行动已经触及了中国政府依法行政的深层次领域。
“事情本来很简单，却越弄越复杂。无论结果如何，我们七个当事人，肯定会坚持到底。”2004年10月29日下午，在“辽宁省沈阳市七位农民状告国土资源部”一案在北京市第一中级人民法院开庭后，65岁的原告史洪学对《财经》说。
这位自称教育程度“严格说只有小学学历”的农民，介绍情况时法律用语却严谨准确。“这两年里，我看了大量土地管理、行政诉讼方面的法律书籍。”他说。
为了向政府讨一个说法，史洪学和其他六位农民在最近的三年里，从到基层法院状告地方土地部门，一直到起诉国土资源部，下一步很可能还要同国务院对簿公堂。而所有这一切，还仅仅是在解决法律的程序问题。至于他们的实体权利什么时候能真正获得保护，谁也不敢断言。
小案件隐含大问题
史洪学等人的纠纷始于2002年1月14日。当日，沈阳市于洪区人民政府发布了《征用土地方案公告》，宣布将于洪区北陵乡下坎子村28.4723公顷土地征用为城市建设用地，同时还发布了《征地补偿安置方案公告》。
史洪学和后来一起打官司的几位农民，此前都在下坎子村承包土地从事养殖业。史洪学主要养猪，据他介绍，他有养殖基地总面积1000余平方米，并有350多平方米作业房屋，最多的时候存栏的猪有150多头。可是按于洪区政府发布的《征地补偿安置方案公告》，给他的补偿总额只有4.91万元，这让他难以接受。
为了得到合理的补偿，史洪学等共28位农民开始向政府讨说法。沈阳市规划和国土资源局于洪区分局不但没有给他们一个满意答复，反而于2002年3月22日做出了让农民限期腾地的决定。于是，2002年4月1日，史洪学等人把沈阳市规划和国土资源局于洪区分局告到于洪区人民法院，要求法院撤销限期腾地的决定，并解决征地补偿标准不合理的问题。
于洪法院在2002年8月22日作出判决，确认沈阳市规划和国土资源局于洪区分局的《关于限期腾出土地决定》违法，但同时也驳回了史洪学等人要求解决征地补偿标准不合理的请求。原因在于，《土地管理法实施条例》第25条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”于洪区政府发布的征地公告称，此次征地由辽宁省人民政府批准，据此，于洪区法院在判决书中明确告诉史洪学等人，“如对补偿标准有异议，由批准征用土地的辽宁省人民政府进行裁决。”
于是，史洪学等人找到了辽宁省人民政府。此时他们承包的土地早已经被强行征用，他们只希望辽宁省政府就补偿标准给出一个公平的裁决，使他们能挽回损失。
2003年1月7日，史洪学等人先来到辽宁省政府法制办申请裁决，但法制办告诉他们应该由国土资源厅做出答复；史洪学等人到了国土资源厅，又被推回法制办。如此反复几次，史洪学等人实在不堪劳碌，便准备起诉辽宁省政府“行政不作为”。在沈阳市中级法院尚未受理案件的时候，辽宁省国土资源厅受省政府委托受理了史洪学等人的裁决申请。
2003年12月4日，辽宁省国土资源厅做出的书面答复声称，征地是国务院批准的，辽宁省无权裁决。
原来，史洪学等农民遭遇的征地行为是整个沈阳市2001年度城市建设用地方案的一部分，此次征地总计涉及土地306.2321公顷。根据《中华人民共和国土地管理法》第45条的规定，征用“基本农田和基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地超过70公顷的”，要由国务院批准。显然，沈阳此次征地，是得到国务院批准的。
按照《土地管理法实施条例》第25条“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”的规定，这意味着史洪学等人只能到北京去讨说法了。
牵连国土资源部
为了证明此次征地是由国务院批准，辽宁省国土资源厅向史洪学等人提供了国土资源部作出的《关于沈阳市城市建设农用地转用和土地征用的批复》（国土资函〔2001〕559号（以下简称“559号批复”）。问题是，“559号批复”上盖的是国土资源部的公章，没有任何证据显示国务院有过批准征地的行为。
“这时，我一下意识到里面有很大的问题。”此案的律师陆光告诉《财经》。
由于没有证据证明批地是国务院作出的，2003年12月27日，陆光代理史洪学等人向在“559号批复”上盖章的国土资源部提出裁决申请。“我们是明知不可为而为。法律有明确规定，国土资源部不应该是批准征地机关，自然也无权裁决。但我们也只能试一试。”陆光告诉《财经》。
正如陆光预料，裁决申请提出后近两个月，国土资源部毫无反应。2004年2月17日，史洪学等人进京向国土资源部询问裁决申请的受理情况，国土资源部信访办主任明确答复说，国土资源部不能代表政府作裁决。
2004年3月8日，史洪学等人向国土资源部提出了行政复议，要求其撤销“559号批复”。他们认为，国土资源部在没有法律法规授权的情况下作出征地批复，其行为超越了行政职权。此时，坚持讨说法的农民只剩下了七人。
在代理律师陆光的不断争取下，国土资源部于4月29日受理了该行政复议。7月28日，国土资源部作出复议决定，指出，根据《报国务院批准的建设用地审查办法》规定的审查程序，“建设用地经国务院批准后，由国土资源部负责办理建设用地批复文件”。“559号批复”中已经明确注明了“业经国务院批准”字样，因此，国土资源部的批复行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。
这样的结果不能被史洪学等人所接受。2004年8月5日，他们在北京市第一中级人民法院起诉国土资源部，请求法院依法撤销“559号批复”。法院受理了此案，遂有10月29日的公开开庭审理。
法庭上各执一词
10月29日的庭审时间并不长，由于事实比较清楚，下午1点半开庭，不到3点，审判长就宣布结束。判决将由合议庭合议后择日做出。
争论的焦点主要集中在对此案性质的认定上。国土资源部耕地保护司官员陈宁和沈廷霞作为国土资源部的代理人出庭应诉，他们指出，“559号批复”认定的事实清楚，内容适当，而且，他们特别强调，根据《报国务院批准的建设用地审查办法》的规定，“559号批复”应该视为国务院批准征地行为的一部分，所以程序也是正当的。
律师陆光代表史洪学等人发表了三点意见。他首先指出，国家法律规定征地要由国务院批准，而现在署名机关不是国务院，国土资源部明显越权。尽管国土资源部“559号批复”注明是“经国务院批准”，而且此次庭审中，国土资源部也提交了国务院的批准文件，但该文件国土资源部以“秘密件”为由，未向行政行为的相对人公示过，该行为也是违反行政法基本原理，一个未公示的行政行为应该是无效的。而且最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条也明确指出，“当事人不服经上级机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。” 所以，他认为从法律上应该认定，国土资源部实施了批准征地的具体行政行为。
另外，陆光认为《报国务院批准的建设用地审查办法》，不能成为国土资源部可以批准征地的职权产生依据，因为该办法只是规范行政机关内部公文程序，并不具有法律意义。《土地管理法》明确规定批准权力在国务院，而且没有一个法律法规授权国务院可以把批准权力下放给国土资源部，国土资源部仅仅以《报国务院批准的建设用地审查办法》这样一个行政机关的内部文件，就获得了征用土地的批复权力，这也是不合法的。
最后，陆光指出，国土资源部的行为损害了史洪学等行政行为相对人的合法权益。因为史洪学等人的初衷是对征地实施机关的补偿标准进行裁决，但由于实际上地方政府征地依据的是国土资源部的“559号批复”，这使得史洪学等人法律救济的途径受到阻碍，因为他们拿不到真正有权批准征地的机关也就是国务院批地的直接证明，而仅凭“559号批复”向国务院申请裁决显然证据不足。这使得史洪学等人以及更多有相同经历的农民增加诉累，为找到一个合法的裁决机关就耗费了两年多的时光，投入了大量人力和财力。
在法庭辩论结束前的陈述中，陆光特意指出，不论官司胜败，史洪学等人不过是通过法院的判决再次得到一个程序上的“指引”：如果法院判决支持国土资源部，意味着承认国土资源部不过是替国务院履行了批地行为，那么，农民便可以以此为证据向国务院提出裁决请求——这本是他们的初衷，即找一个合法机关来裁决他们的诉求；而如果法院判决国土资源部行为无效，则意味着对史洪学等人的征地从一开始就不合法，赢了程序官司的农民便可依据《国家赔偿法》去打赔偿官司，为讨回他们自失地以来的所有损失继续奔波。
从某种意义上说，不论判决结果如何，史洪学他们都是胜利者：赢了官司自然可以就此提起国家赔偿，输了官司也有了证据，可以到国务院请求裁决征地补偿的标准是否合理。
国土资源部的代理人陈宁则再次强调，国土资源部发布征地批复文件的行为和批准征地的行为不能混为一谈，国土资源部没有征用农民土地的审批权，该征地方案是国务院批准的。同时他指出，在确认国土资源部“559号批复”合法有效的前提下，他们将对七位农民诉讼过程中反映的情况进行调查，并责成有关部门、地方政府解决好征地遗留问题。
庭审结束后，原被告双方都没有立即离开法庭，作为国土资源部耕地保护司的官员，陈宁认真听取了史洪学等人认为征地补偿标准不合理的意见。他十分感慨：“这些情况你们可以通过正常渠道反映呀，怎么最后会弄到这样一个地步？”
史洪学告诉陈宁，他们不知道反映了多少次，但“领导和群众之间隔着一条鸿沟”，他们的意见地方上的官员根本不听，而中央官员又听不到。
政府应遵循程序依法行政
尽管北京一中院还没有作出最后判决，但这个案子已经引起了法学界的关注。
全国人大内务司法委委员、国家行政学院法学部主任应松年教授获知消息后，特意询问记者这个案子什么时候还可能再开庭。他认为可以组织在国家行政学院培训的政府官员去现场旁听，“这是学习依法行政的最生动不过的一课了。”
北京大学法学院教授、博士生导师姜明安告诉记者，这个案子涉及的情况在中国实际上很普遍，在目前，很多法律法规都明确规定某种行政权力属于某一级政府，但实践中往往该权力是由政府某一个职能部门在行使，或者至少对外发布是以该职能部门名义做出。基于此，姜明安认为，如果此次法院判决国土资源部败诉，意义非同小可，带来的示范效应将可能导致一次政府行为的规范性变革。
在采访中，两位专家都谈到，中国急需要出台《行政程序法》，这个案子典型地反映出程序模糊带来的弊端。姜明安教授还特意强调，政府遵循程序依法行政过程中还需要信息公开，而目前中国尚没有一部国家级的《信息公开法》，这也是一大缺憾。
由于七个农民有可能败诉，尽管他们可据此向国务院提出申请，对不合理的补偿标准进行裁决，但实践中，同样有可能出现国务院不受理的情况。而根据中国目前行政法律的相关规定，国务院不能成为被告，农民可能投诉无门。两位专家对此也发表了自己的意见。
“我觉得国务院不可能不受理农民的裁决。”应松年指出，《土地管理法实施细则》是国务院自己制定的，如果自己都不遵守，那还倡导什么依法行政？不过，他也承认，如果这个先例一开，全国那么多征地遗留问题，老百姓都据此纷纷找到国务院要求裁决，国务院也确实难以应付，“这个程序还需要理顺。”
万一国务院不受理怎么办？应松年认为，农民同样可以告国务院，“国务院并不是绝对不能成为被告。”
姜明安告诉记者，目前中国的法律并没有明确规定国务院不能成为被告，如果真的出现国务院不受理裁决申请，农民完全可以以其“行政不作为”提起诉讼。“农民如果真把国务院告了，说不定还就此告出一个中国第一案，这将是中国法制史上的一件大事。”姜明安说。
“我一直主张《行政诉讼法》的修改应该把国务院也可以当被告明确写入到法条中。”应松年告诉记者，权责统一是依法行政基本要求，如果国务院不能成为被告，就意味着它对自己的行为可以不承担责任，这是明显违背法理的。
“我想，如果有一天国务院也可以当被告，也要面对百姓的监督，我们的法治水平才是真正进步了。”应松年说。
来源：[《财经》杂志]
