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集体土地变为国家土地，绝不是一个简单的行政过程，而应该是一个复杂的财产权利交易过程，是国家和土地集体所有者之间的市场合约行为
深圳将宝安和龙港两个区27万农村居民全部转为城镇居民，将农民集体所有的260平方公里土地转为国家所有，这种做法在政策和法律上提出了一些需要讨论的问题。
虽然深圳将农民集体土地转为国有土地后，给予了农民“适当”的补偿，并为农民建立了养老保障，但这个过程不是一个平等的产权交易过程，而基本上是一个行政强制性的过程。
行政强制性的土地国有化是否有充分的法律依据
1998新修订的《土地管理法实施条例》在其第二条第五项规定：农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，属于全民所有即国家所有。
深圳推行土地国有化正是依据这一法律规定。这里有一个问题需要澄清：农民集体所有的土地是否可以直接“转为”国家所有。
我们注意到，深圳市决策部门明确提出：深圳的土地国有化过程是一种“转地”的过程，而不是“征地”的过程。所以，从土地国有化程序上看，可以不必按照土地管理法规定的征地程序来推行。这一解释的可靠性是值得推敲的。因为现行法律并未明确提出集体土地可以不经过“征地”过程而直接“转为”国有土地。
今年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿” 。其中，“征收”是指为了公共利益需要，国家将集体土地强制性征归国有；“征用”是指为了公共利益需要而强制性地使用集体的土地。征收主要是所有权的改变，征收后的土地即为国家所有；征用只是使用权的改变，是在特殊或紧急情况下，国家对集体土地的一种强制性的临时使用，并不改变土地所有权性质。这次新修改的宪法，明确了不论是征收还是征用，都必须出于公共利益的需要，而且强化了土地补偿。
作为根本大法，条文的这一修改，应该理解成是为了保护集体土地所有权不受侵犯，保护农民的土地权益。也就是说，在中国目前的法律框架下，集体土地变为国有土地的过程，可以是一个强制性的过程，但这必然是一个“征收或征用”的过程，这种强制性过程必须是为了公共目的。在农村集体经济组织成员转为城镇居民身份后，认为农民集体所有的土地可以直接“转为”国家所有，而不必是一个“征地”过程，是没有充分法律依据的，这实际上是对法律的曲解。
行政强制性土地国有化是否有利于保障农民的土地合法权益
深圳将农民集体所有的土地转为国家所有，这种做法有利于城市的统一规划，有利于优化城市环境，也有利于降低城市发展的土地成本。但使用政府强制手段将集体所有土地转为国家土地，也必须保障集体土地所有者的权益。
在像深圳这样的地区，由于土地增值收益十分可观，出租土地的收益越来越大，因此，城市户籍对农民已经没有多少吸引力，让农民拿土地换身份几乎是不可行的，无论是集体经济组织，还是农民，都不愿 政府将集体土地转为国有。在深圳土地国家化过程中，尽管农民得到了适当的补偿费，而且也享受到了养老保障，但他们从此便失去了赖以为生的土地，失去了重要的收入来源，更为重要的是，他们不可能再分享土地非农化以后的增值收益了。
社会保障是政府向居民提供的公共品，农民有权利与城镇居民一样平等地享受社会保障。如果认为农民享受了社会保障，就必须放弃对土地的权利，让农民拿土地换社保，这对农民显然是不公平的。在发达地区和城市郊区，农地转为非农用地引发的利益纠纷和冲突已相当尖锐，如果没有一种合理的机制来保障土地非农化后农民对土地增值收益的分享，单靠行政强制推行土地国有化，势必引发严重的社会问题。如果这种做法各地纷纷效仿，造成庞大的无地农民阶层，其后患无穷。
集体土地变为国有土地是一个简单的行政过程，还是一个平等的产权交易过程？
农村土地属于农民集体所有，这在中国有关法律中是明确的。从法律上讲，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。如果认为集体土地不经其所有者农民同意，就可以动用行政强制手段“转为”国有土地，这种做法必然会造成行政权侵犯农民集体财产权，用国有产权侵犯农民集体产权。集体土地变为国家土地，绝不是一个简单的行政过程，而应该是一个复杂的财产权利交易过程，是国家和土地集体所有者之间的市场合约行为。
为了保证集体土地变为国家土地的过程是一个平等的产权交易过程，首先就必须完善有关法律，确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。就现行的法律而言，农村集体土地所有权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质。
为了保证集体土地变为国家土地的过程是一个平等的产权交易过程，就必须保证国家为了公共利益的需要才能动用征地权。什么是公共利益的需要，什么是非公共利益的需要，现行《土地管理法》没有进行必要的阐释和界定。事实上，现在的征地项目早已远远超出公共利益的需要。根据16个省（区市）国土资源部门对2000年至2001年各类建设项目用地的调查，征地的不仅包括交通、能源、水利等基础设施项目（占52％）和经济适用房、市政公用设施等（占12％），还包括工商业、房地产等经营性项目（占22％）。现在高速公路一修好就收费，完全是企业经营行为，却以每亩几千元的低价征地，明显不合理。必须修改《土地管理法》，对政府强制性取得土地有严格限制，对征地目的和范围都有严格的界定，政府不能滥用征地权。
为了保证集体土地变为国家土地的过程是一个平等的产权交易过程，就必须对农民给予公平的补偿。中国并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。
根据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10倍16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万3.5万元之间。
现在国家每征一亩地，铁路、高速公路给农民的补偿一般是每亩5000元8000元。工商业用地对农民的补偿一般是每亩2万元3万元，发达地区和城市郊区相对高一点，一般也就是每亩3万元5万元。现在一些重大的基础设施建设项目，征地款占工程造价的比重很低，一般只有3％5％。如合肥至徐州高速公路安徽段，总长167公里，占地14947亩，其中耕地13128亩，总投资38.1亿元，每公里造价2281万元，对农民的土地补偿费和安置补助费约7474万元（每亩约5000元），这笔补偿费用仅相当于3.3公里的造价。
为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。
为了保证集体土地变为国家土地的过程是一个平等的产权交易过程，就必须完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。中国从土地征用的认定，到补偿费的确定和劳动力的安置等，基本由政府和用地单位说了算，广大农民在征地过程中完全处于被动状况和不平等地位，征地过程透明度低。政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，若有争议可以申诉和申请仲裁。为此，必须建立专门的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地纠纷。
为了保证集体土地变为国家土地的过程是一个平等的产权交易过程，就必须允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转。在现行的制度下，土地一级市场由国家垄断，农地转为非农地都必须变为国有土地，理由何在？只有国有制独尊时才会有这种现象。发展社会主义市场经济，这一条不打破的话，保障农民土地财产权利就破不了题。
所以必须分清哪些土地是国家可以征用的，哪些土地是可以不必改变所有权进入土地市场的。根据现行法规，农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押等。目前法律的规定已大大滞后于经济发展的现实。要修改相应的法律法规，只要符合土地利用规划，只要在严格的土地用途管制控制之上，应该通过市场开发商和土地所有者进行平等的谈判，而且不一定涉及土地所有权的转移。农民入股也可以，合营也可以。
低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。应当看到，政府滥用征地权，不给农民公平的补偿，不解决好失地农民的出路，不仅是侵犯农民权益，而且是剥夺农业的积累；不仅是一般意义上的牺牲农民利益，而且是牺牲农民的长远生计；不仅造成政府行为不规范，而且极易滋生腐败。在全面建设小康社会，在加快城市化和工业化的进程中，各种建设都不能再走牺牲农民、剥夺农民的路子。土地征用应当有利于富裕农民而不是造成大批农民失地失业，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大社会不公。从根本上解决保护农民的土地权益问题，需要有新的立法和政策，既保证国家建设用地，又要给农民以公平的补偿，给失地农民以妥善的安置。
这样做，从短期看，原始积累会少一些；但从长远看，工业化进程并不会放慢。相反，因为农村社会稳定，农民收入增加，农村市场扩大，会保证工业化更迅速、更稳妥地进行。■
作者为国务院发展研究中心农村经济研究部部长
来源：[《财经》杂志]
