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在中国基层政府管理这种权力界限清晰、各自为治的行政体制之下,南宁市应急联动中心却似乎要聚拢分散于各个部门的职权,以特殊情况下的特定“集权”提升应对城市突发危机的效率与能力
中国首个城市应急联动中心
一个没有照片,只知道身高、口音、衣着特征的“非典”病人从医院出走了!
在中国很多城市,遇到这样的情况很可能会陷入盲从、束手无策。
南宁市却对此成竹在胸。因为它早已布下了一个“天罗地网”,一天不到的工夫,病人就在一个公园内被找到了。
南宁市布下的“天罗地网”——南宁市城市应急联动系统,是中国首个城市应急联动管理系统。
在南宁市社会应急联动中心指挥大楼内,内设接警中心、处警中心、市长公开电话受理室、首长指挥中心、计算机网络中心、通信中心、信息与通信实验室等,在南宁市辖区的东、南、西、北、中各建有一个800兆的无线集群基站,无线指挥信号覆盖全市10029平方公里的面积,只要在这一范围内,指挥中心随时可“直通”救援现场。
南宁市社会应急联动中心办公室主任黄绍武说,南宁市的公安交通管理各路口监控及消防、医疗急救、公共事业的信息通过光缆接入中心大楼,使110、119、120、122、12345市长热线及防洪、护林防火、防震、防空等不同部门统一指挥调度所需的信息全部汇集,市民只要拨打其中一个电话,就可以获得所需的救助。
在此次南宁市抗击非典的战役中,联动中心最主要的职责是病人的发现和确定。通过“120”、“12345市长热线”、“110”各个特服号码,各个警种以及政府部门设立的路口检查,他们发现、报告的疫情线索,都集中到应急联动中心,由中心负责各个警种以及相关部门的综合指挥调动。比如,一般疑似病人首先转送至南宁市疾病控制中心,确诊后,由120转送至定点接收医院南宁市第四人民医院。
“应急系统大大提升了南宁市政府应对紧急突发事件的快速反应能力,”南宁市社会应急联动中心常务副主任施居府对记者罗列了一组对比数据:
老的报警系统覆盖区域只有市区8平方公里,新系统覆盖了南宁城区1929平方公里的区域,而且通过计算机终端互联互通网络,固定电话、手机、对讲机都可以进行调度;
老的调度系统每天只能处理1000多个电话,新的联动系统一般可处理5700个电话,最多可处理7000个电话。
施指出,在联动系统的电子地图上,可以查到全市70多万门电话发出的求助、投诉、报警的准确位置,报警系统一接通,机主姓名、身份证号码、家庭住址等个人信息就会一目了然。而且系统与全国金盾网连接,可以在全国范围内查询个人信息记录。同时,电子地图也可以显现执行任务的施救车辆的位置,这大大缩短了救援时间;紧急的求援电话,通过集成的数字化、网络化,纳入该统一指挥调度系统后,实现跨部门、跨警区之间统一指挥协调、统一应急、联合行动。此外,指挥中心还能通过网络储存的数据资料,随时调动全市的援救资源。
“在抗击非典的特殊时期,中心有权调度南宁市所有医院的急救车辆,下属的网络单位必须服从。而且,如果发现外地归来人员中出现严重的疫情,联动中心可以行使政府赋予的职权,调动所有相关警种和部门,统一行使指挥权。”施居府说。
朱总理亲点
黄绍武表示,南宁筹建“应急联动系统”最早应该追溯到1999年4月国务院总理朱基访美,朱总理在参观美国芝加哥911应急中心时表示,希望能把这一现代化的设施介绍到中国,帮助中国建立类似具有国际现代化水平的应急中心。同年10月,南宁市市长林国强到美国考察,专门到美国摩托罗拉公司芝加哥总部及911应急中心了解这一系统,决定向国家计委申请立项。
施居府则提到了南宁2000年申请立项时的一个小插曲。筹建联动中心的报告最初上报国家计委,但由于是国内首例,计委下属6个司,最初不知由哪个司负责项目审批。经过有关部门协调后,社会发展司接收了南宁市的上报材料,其后,又因为系统是采用高科技手段提高城市管理能力,项目又转移到计委高科技司。
2000年10月,国家计委对南宁市应急联动系统立项进行批复,11月,南宁市与摩托罗拉公司就建立城市应急联动系统正式签约,项目建设正式启动。 2001年11月,南宁应急联动中心正式运行。
黄绍武介绍说,南宁市投资1.7亿元组建的这套应急联动系统有着相当高的科技含量,其中的无线集群指挥调度系统、集群有线通讯系统、计算机网络、数据库、地理信息系统、全球卫星定位系统等15个子系统,均是引进美国同步最先进的911应急系统,而应用软件系统则由我国自行开发。
高举市政府“尚方宝剑”
在中国基层政府管理这种权力界限清晰、各自为治的行政体制之下,应急联动中心却似乎要聚拢分散于各个部门的职权,以特殊情况下的特定“集权”提高应对城市突发危机的效率与能力。南宁市目前全市共有50余家单位被列为联动单位,其中公安巡警110、医疗急救120、交警事故处理122、火警119等紧急救助职能部门的人员执行“双重管理”,人在原单位,但到中心上班,由中心的值班领导统一调度。
如何保证协调联动顺利进行,危机时刻的指挥权能畅通无阻,这无疑是联动中心高效运营的一个关键。
“我们拥有市政府赋予的尚方宝剑。”施居府说。他所说的尚方宝剑指的是联动中心被授予的“4项权力”:在处警时具有直接指挥权:接到报警后可根据应急预案直接向联动单位下达处警指令;有越级指挥权:紧急情况下可直接向基层联动单位越级下达指令;联合行动指挥权:对跨警种、跨行业的重大事件,可调度指挥诸警种和各联动单位联合行动,可赋予其中一个主要联动单位指挥优先权;临时指定管辖权:对管辖责任一时难以确定的紧急事件,可临时指定有关的单位受理等。
施所说的4项权力详细记录于《南宁市社会应急联动试行规定》之中。在南宁市社会应急联动中心成立之初,尽管该中心既定为政府工作部门,但却缺乏相应的执法依据,而指挥权限、编制和经费问题以及随之而来的政策配套、法律法规健全和管理模式建立等问题也随之而来。要解决这些问题,政府必须出台一部相对应的政策法规。
《南宁市社会应急联动试行规定》由此浮出水面。这个由南宁市政府组织联动中心及公安、消防、卫生、计委、政府法制办8个部门联合起草的专向文件,通过起草、征求意见、听取反馈等阶段以后,由南宁市市长办公会议通过,成为中国第一部关于城市应急管理的政策法规。
高风险社会的保护伞
巴士相撞、液化气罐车翻车、跟踪切断非典传染源……高效的社会应急联动系统为南宁市排除了一个又一个突发事故、险情。尽管整个应急反应系统尚不完备,但毫无疑问,应急联动中心正在成为构筑南宁市城市公共安全的一道坚固的城墙。
“现代社会的风险性显然要远远高于传统社会。中国在应急体制上必须适应一个高度风险型的社会。”清华大学社会学系主任李强教授表示,南宁市建立的应急联动系统是中国城市逐步步入现代化管理的一个良性尝试。李强表示,中国的城市人口高度密集,这给城市管理带来很多严峻的课题,比如饮用水紧张、疾病传播、地震、恶性犯罪等等,这让社会面临的潜在风险增大。但中国传统的应急方式是分化的,火警、医疗、匪警、相关政府部门各行其政,而在美国等发达国家应急早已形成了一个科学体系,集中资源、统一管理的方式不但节省了大笔的投资,还实现了信息资源和通信手段的共享,大大提高了公共管理的效率。
与李强一样,更多的政府、民间人士已经开始呼吁中国城市像南宁市一样,组建自己城市应急联动系统。今年两会期间,陈祖芬、王铁城、韩美林、王安忆、李燕等31名全国政协委员联名就尽快建立城市应急联动系统一事提案,要求政府对大中城市完善公共安全做出政策性支持。据悉,深圳、重庆等城市已在积极筹建“城市运行监控及应急指挥中心”或“城市重大事故应急联动”等城市应急系统。
不过,中国城市应急联动系统的组建前景并非一片坦途。
首先,中国依然缺失有关城市应急管理的机构和法规。应急处理虽然属于国家管理职能,但却没有相关的法律依据,这在体制上没有先例。像南宁市应急联动中心的运作目前只是基于一个地方政府的法规文件。而且,南宁市联动中心的建立事实上也是费尽周折,其上属管理机构并不明晰,甚至国家编制委员会没有这一机构的人员编制,这无疑不利于运行、管理、维护、资金和人员配备。
一位社会学专家提醒,南宁市应急联动中心由于其是首例,受到了中央和地方政府的重视,在项目上报和批复上一路绿灯。但从长远来看,城市应急联动体系的建立,却不能仅仅依赖于上级部门的特批,相关的法规、政策亟须早日完备。