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2003年4月上旬，北方的沙尘暴没有按时到来，绿色已经点缀着北京城。皇城根的老住民脱去臃肿的棉衣，在没风的午后坐在门墩上，议论着刚刚开完的两会人事变动。东三环的豪华大酒店里，投资银行家向讲台下的富翁们讲授如何购买正在打包出售的中国国有企业。高档写字间的白领在替大洋彼岸蜂拥来华的老板卖力地做着最后准备，或者为自己五一长假的背包旅行寻找路线和异性伙伴。到了夜晚，这座千年古都更像万里之外的纽约曼哈顿，霓虹灯在高楼大厦的阴影中闪烁，车流如潮，赏心悦目。
形式一片大好。国家统计局公布了鼓舞人心的数字：一季度全国GDP增幅9.9%，对外贸易进出口总额增长42.4%，居民放到银行的人民币增加了7582亿元。全国新批设立外商投资企业8624家，比去年同期增长36.61%；实际使用外资金额130.86亿美元，同比增长56.72%。这些数字说明，中国刚刚超过美国，成为世界上利用外资最多的国家。
但是，这是一场悲剧酝酿的前夜。一个幽灵——一种名叫SARS的病毒——已经在华夏大地上盘桓。
不是没有任何征兆。从广东到北京的医院里，医生看着自己的同事痛苦地倒下，手足无措。但是其他人不知道那里正在发生什么，报纸上少的可怜的豆腐块记录着弥天大谎。官员们则在等待着更大的官员下命令。
同样的静默、等待和慵懒在中国各级卫生部门中也相互传染着。在2月份，中国卫生部已经接到了来自广东地区大面积疫情暴发的报告，但没有多少人真正意识到，一场医学意义上的病毒感染风波，即将影响到遍及中国所有省市的社会生活，从地处内陆的边远农村到北京的财政部办公大楼，均受波及。
这是一个从表面看起来没有任何不祥的时刻。国家卫生部部长接待了世界卫生组织的官员，相谈甚欢。已经开始发烧、咳嗽的一些SARS患者在离开广东时没有受到任何强制性限制。
4月20日，一个阳光明媚的星期天的下午，人们终于被告知，真正的危险早已来临。
艰难的医院
对艰难时期，北京普仁医院院长刘建东毫无思想准备。
4月23日，普仁医院收治了第一例SARS患者。“此前，医院接收的确诊患者或者是疑似患者都统统送往了佑安、地坛等传染病医院。”刘说。但病人越来越多，已经“没有办法送出去了”。普仁医院门诊部的地下一层被全部封闭起来，成为收治SARS患者的专用病房。
很快，专用病房也住满了。“最多的一天，有16个确诊患者，4、5个疑似患者。”戴着金丝眼镜、表情温和的刘建东回忆说。
医疗设备和器械也明显不够起来：呼吸机、床头X光机、医护人员的防护服和口罩……“而且像防护服这些物品特别紧张，买不到。”不得已，医院只有自己动手做起了防护服。“为了购买医疗器械和物资，向上头打了很多报告，成天嚷嚷。”刘建东说。
即使到了5月15日，刘建东在接受《商务周刊》采访时，似乎还没有从紧张状态中完全恢复过来，这家位于北京崇文区的二级甲等医院已经自己投入了近200万元，用于购买设备、改造隔离病房等支出。普仁医院把附属的龙潭社区服务中心全部作为留观室，管吃管住，并调派人手专门照顾患者。与此同时，普仁医院还是北京崇文区里的急救中心，承担着120急救的任务。
比普仁医院更早进入“状态”的是北大医院。4月13日，北大医院紧急建立了有34张床位的感染病房隔离收治SARS病人。在开设发热门诊后，4月20日，又将急诊留观病房改为有35张床的隔离病房，收治人数最多时候达到98人。“即便如此，仍有很多疑似病人在等着住院。出口在哪里？医院的压力、医务人员的压力无法用言语来形容。”北大医院自己的宣传栏上如此描述当时的紧迫情况。
事实上，记者的调查表明，在4月20日之后，即使在北京，也出现过病人被医院拒收的事情。“这不能责怪医院，”一位不愿透露姓名的医生说，“政府要求实行首诊负责制，等于开放了所有的医院，但绝大部分医院根本没有条件接受非典病人，有的医院一个病人直接导致数十名医护人员感染，所以只好以不是这种病打发走。政府严令不得拒收病人，没有钱也得收治，可医院的压力太大了。”
这压力中的一部分，便来自于从人力到医疗物资和器械的全面严重不足。
就在4月下旬，北大医院的防护服、口罩开始面临严重短缺，因为无法替换，医护人员无法换班进入隔离区，已经在隔离区内工作的部分医护人员只好不出来，一干就是三十几个小时。“北大医院是实力很强的医院，一开始，一例医护人员感染的都没有；可是，从4月下旬开始，就有约二十几个医护人员感染了。而且，一个病房里收治的病患越来越多，病房的环境也越来越不好。”北大医院的一位医生告诉《商务周刊》，“大家疲于奔命了。”
同样的，病人需要的呼吸机等医疗设备也开始不足。报告一个接一个送到了北京市非典防治办公室，但在全市物资都紧张的情况下，物资并没有立即被调拨下来。那几天，医院领导们把医院的生命线寄托在了薄薄几页纸的报告上。北京大学医学部主任的秘书清楚地记得，每过两个小时就会收到北大医院的传真，上面写着“紧急报告”。
着急的北京大学副校长、医学部主任韩启德院士直接找到国务院副总理兼卫生部部长吴仪，所需要的防护服等物资在当天得到了解决。
除了不断寻求上级的支持外，北大医院自己也投入了2000万多元。
北京大学中国经济研究中心和北京大学卫生政策与管理研究中心日前联合对北大医院、人民医院以及其他驻京医院所做的一项调查称，每例疑似病人每天的直接治疗费用为1090元左右，观察期为2天左右；每例确诊轻症病人每天的直接费用约为1100元，重症病人每天约为3220元，疗程为21天左右。这些不菲的开支目前仍然是由医院自身垫付的。
看得见的这些账目已经让院长们头疼了，还有那些看不见的收益流失，就更让院长们唉声叹气。
普仁医院拥有341张病床，之前住院率达90%以上。春季本来是医院收入增加的旺季，但是现在，院长刘建东说：“门诊和住院量都下降了一半还多。”根据该院的内部报表统计显示，与去年同期相比，他们的收入减少了600万元左右。普仁医院龙潭社区服务中心一直自负盈亏，成为留观室后，“收入比去年同期少了200万元左右”。
不幸的医院各有各的不幸。由于住院病人减少，北大医院先后关闭了其他科室的两个病房，同期门诊量下降了八成。“我们5月份职工的奖金也下调了。”北大医院的一位副院长说，“我们现在是天天发愁，如果后面几个月还是这样，我们就只能去贷款了。”
自从投入抗击SARS的战役以来，刘建东已经好多天没有回家看望自己的妻儿了，每天只能睡四五个小时。就在接受记者采访的前一天，他还在为改造病房一直忙到了凌晨4点。刘建东就像是得了“非典院长综合征”：担心，焦虑，脑袋里各种数字不停地“飞来飞去”——缺少的防护服、呼吸机数量；病床的调配量、病人的数量、医务人员的补贴……这种症状的另一个异常表现是脆弱和神经质：因为急需的医疗物资和设备没有着落，一位院长甚至在电话里哭鼻子了。
北京疾病预防与控制中心专家雷海潮告诉记者，从目前来看，受SARS冲击最大的不是商业，也不是交通部门，而是本来已经极度脆弱和紧张的医院系统。国家近几年对卫生事业投入严重不足。
“现在应该是国家把欠账还给我们的时候了。”一位医院领导在接受记者采访时牢骚满腹地说。
地方财政的杯水车薪
5月4日，国家财政部部长金人庆在接受中央电视台采访时很有信心地说，国家有财力负担SARS病人的医治费用，有公费医疗的用公费医疗，没有公费医疗的可以由财政负担，治疗费用由政府有关部门支付给医院。
刚刚卸任国家税务总局局长一职的金人庆能够随口说出中国去年财政收入已经达到18914 亿元，同比增长了1832亿元。但迫在眉睫的财政支持显然并不像说说那么容易完成。
“收治SARS病人开始的那些天，我是一天一个报告向区里要钱，至今也就得到了150万元左右，与我们医院的支出和减收相比，只是杯水车薪，我们仍然每天在大量垫钱。但我们已经很感谢政府了。”普仁医院院长刘建东无奈地说。
普仁医院所在的北京市崇文区一直是“吃饭财政”。2003年该区区级财政收入仅安排6.3亿元，而崇文区全年财政支出就有8.2亿元，其中缺口由上级财政返还补足，按照预算，崇文区2003年可以实现收支平衡。但是，“到目前为止，我们区财政已拿出900多万元资金用来防治非典。资金缺口很大，具体数目还很难统计。”崇文区财政局办公室主任郭菲对《商务周刊》说。
据记者了解，截止到5月20日，崇文区这样的区级财政还没有收到上级财政的任何拨款。
崇文区的预备费有1000万元，但这是按照一年的计划列出的，现在才5月份，在SARS暴发的这段期间，账户上根本就没有多少钱。不得已，崇文区只能调整支出结构和压缩一般性开支，一些会议、培训和考察计划全部叫停了。
事实上，在以前编制年度预算时，并没有所谓公共卫生事件的准备金。“在防治非典的资金缺口中，仅有一般意义上的预备费还是不够。”郭菲说，“我们的财政预算中应单列一项针对像SARS这样的公共危机项目支出。”
4月27日，北京市财政局等单位联合下发了《关于非典型肺炎患者医疗费用有关问题的通知》，这份通知里面对于SARS病人的医疗费“向谁结算”的问题做出了详细的规定。对于经济困难的有本市户口的无单位人员和外地在京务工人员，将由北京市财政承担。但这份文件仅仅解决了原则问题。
“按照有关要求，我们每半个月上报一次患者费用情况，但是，仅仅只是报上去，之后就没有任何消息了。”刘建东说，“想起这个问题，觉得特别茫然，这么花钱，以后怎么办还不知道。眼前又顾不上想。”另一家医院的领导也向记者坦白了他的担心：“医治的过程中间有很多病人转院，以后如何结账、向谁结账又是一个问题。”
与北京相比，许多中西部省份的情况就更吃紧了。在另一个疫情严重的地区山西太原，截止到5月13日，财政拨款已累计达8148万元，其中山西省下拨资金3470万元，太原市财政自筹了4678万元。太原市全年财政预算支出为33亿元，本级预算支出17亿元，总预备费只有2000万元。在这种财政状况下，拿出4678万元的资金，其困难可想而知。
据太原市财政局办公室主任赵永生介绍，市政府已经压缩了基本建设等生产性支出和行政事业单位中的单位会议费、购车费和行政事业单位专项经费。如果仍有缺口，还要考虑停止车辆等消耗性支出，并从日常公用经费中挤出资金，保证防治资金足额到位。必要情况下，太原市财政已做好准备，将把年初预留的用于行政事业单位职工涨工资的5000万元，紧急用于防治非典。
这些已经拨付的资金被广泛用于医院购置设备、医务人员补贴、环卫局特种垃圾处理和维修、客运办进行消毒、市政排水处消毒等各项种类繁多的项目上，甚至为平抑SARS疫期肉菜的价格，太原市财政也拨了100万元。
再看看下面这些数字，太原市领导不禁有些心惊肉跳。今年前4个月，太原市财政总收入为29.91亿元，增幅较去年同期仅提高3.7个百分点。而支出却猛增，仅4月份，预算支出就增长50.4％，当月支出增幅比去年同期提高42.7%，也就是说多花了1.11亿元。
进入3月中旬后，太原市财政收入已开始下滑，4月下旬比去年同期下降52.1%，减收8700万元，比中旬平均少完成2.74亿元。少收与多支矛盾进一步尖锐。
“对于免费救治的费用，现在听说是中央和省里负责60%，太原市里负责40%，中央和省里的钱，来了一点，而我们自己这40%更是难上加难。现在只能是医院先挂账。”赵永生说。
中央财政五道题
4月22日，财政部应国务院的要求，将非典防治经费的预算上报。次日，国务院召开了常务会议，正式启动国库支付系统，从预备费中安排20亿资金成立了SARS防治基金，并向中西部的24个省份各预拨了1000万元。据《商务周刊》了解，26日，也就是中央财政开始拨付的第3天，山西财政厅收到了这笔款项。
这一天，太原市确诊病例已高达185例，疑似病人为105例，全省新增确诊患者19人。
4月29日，财政部再次安排6000万元，对河北、内蒙古、山西和新疆生产建设兵团SARS防治工作给予补助，专门用于经济困难的SARS患者救治和医疗设备购置。其中补助山西2000万元，而当天，该省又新增了34例确诊病人，太原市的累计病例已达236例。
5月6日，财政部又向中部省份下拨9000万元。至此，中央财政支持地方政府用于SARS防治的直接转移支付就已达3.9亿元。截至当日，来自国家财政部的数字说，在全部非典防治基金中，已有9亿元拨付到位。
但是，这种平均摊分的财政拨款，无法缓解地方财政的紧张情绪。太原市一位官员对本刊记者说：“挂账严重、资金缺口大，一时我们也没有良策，我们的财政，每年能够吃饭就不错。状况好的时候，一年的工资才能保证正常发，这样的财力回旋余地很少，我们拿什么来防治非典啊！”
世界银行2003年4月做出的《东亚城市的转型》专题报告中指出，中国是世界上地方分权最大的国家之一，接近70%的公共开支发生在地方政府，其中又有55%以上的公共支出发生在省级以下政府。中国的许多市县提供了近100%失业保险和社会保障福利支出。县、乡这两级政府也提供了大部分重要的公共服务，包括70%的教育预算支出，和55%-60%医疗卫生支出。
“中央和地方财政实施分税制以来，虽然抑制了地方政府侵蚀中央政府税基的机会和动机，但地方政府要负责提供所有重要的社会支持和几乎所有的公共服务。在目前的收入分配下，地方政府的这些支出任务太过沉重，而且是无法维持的。”身处基层的太原市财政官员对记者说道。
“分税制后，地方政府事权与财权不对称的矛盾始终没有彻底解决，中国改革又是‘渐进式’分权化改革，地方政府权力责任增大，但所需财力得不到保障，致使财力缺口比较大。这是一个普遍认同的问题。”中央财经大学财政系主任马海涛分析。
这种事权与财权不协调的状况，直接造成了地方政府在抗击SARS过程中的某些不易明说的担忧。在行政压力下，地方官员不得不竭尽所能；但行政命令到来的同时并没有配套的和足够的财政支持，也造成后者在本级财政支出时的紧张。
“行政命令除了要有财政的配套支持外，还要和下级政府形成契约关系，不能单纯依靠行政命令和撤换官员的处罚机制。”中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙教授对《商务周刊》说，这种配套的财政支持和明确的契约关系，可以使中央政府更有效地调配地方政府力量，而不是仅仅依靠在应急状态下非常规的硬性行政约束力。
中央财政面临的问题至少有五个：专项资金从哪里出，需要多少钱，怎样有效分配，怎样迅速下拨，怎样监督资金的使用。现在比较清楚的是第一个问题，专项资金从中央预算总预备费中出，但是今年这笔钱总额是100亿元，占中央本级支出的1.4%。根据中国《预算法》第三十三条的规定，各级政府预算应当按照本级预算支出额的1%～3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。1.4%显然是按较低的比率设置的。这表明，政府在制订今年预算时，确实未预见到类似SARS这样的突发性危机。那么接下来就是，如果100亿不够怎么办，钱又从何来？还有人担心，一旦今年再发生水灾等突发灾害怎么办？国家气象局警告说，6月至8月，中国可能出现南北两个多雨带，防汛形势严峻。再加上地震、森林大火、山体滑坡等无法预见的灾害，社会公共救治的花费，又可能让中央财政总预备费捉襟见肘。
第二个问题“需要多少钱”，金人庆的说法是“需要花多少钱就花多少钱”，但这又是一个原则说法。记者采访国家财政部预算司时，该司官员没有透露其20亿预算是怎么编制出来的。中央财政遇到的挑战是，它必须为一个没有限额的账单持续不断地提供资金。这不仅是数量问题，更是效率问题。
5月7日，财政部对外公布了目前已经下拨的SARS防治基金支出明细表，其中用于支持地方用于SARS患者和相关医疗设备、仪器购置3.9亿元，支持卫生部科研攻关、疫情监测等工作2000万元，建立突发性公共卫生事件应急反应机制3.1亿元，安排医药专项储备资金6000万元，安排在京中央医疗机构6500万元，以及支持新建的北京小汤山医院4000万元。
由于没有公布更充分的数据，所以我们无法判断这种分配是否合理，但从中央财政对中西部24个省份各预拨1000万元这一点看，这种平均分配方式的有效性肯定存在不足。
至于第四和第五个问题，都涉及中央地方两级财政的渠道问题。“针对非常时期，财政部已经制定出一整套防治非典资金拨付特事特办、限时办理的工作机制。从预算到审批再到拨付，所经历的环节都尽可能地压到最少，因而效率也提高了很多。”财政部一位官员告诉《商务周刊》说。
我国财政资金拨付一直是层层划拨的分散收付制，2001年，国务院确定科技部、财政部、国务院法制局等几个有代表性的部门率先进行了财政国库管理改革试点。中央财经大学财政系主任马海涛教授称，采取国库集中收付制的好处是，中间环节少，财政直接支付资金只要由财政部门开具支付令，代理银行通过国库单一的账户体系，直接将资金支付到收款人或用款单位账户。也就是说，只要审批上没问题，拨付更没有问题。
北京市财政局在接受其他媒体采访时称，在北京，只要是经市政府批准的防治SARS拨款事宜，1天内“拨款单”就会送达中国人民银行北京营业部国库处。
但是，从前文中记者采访到的基层医院和区级财政实际落实情况看，这其中的渠道并不完全畅通。
如何监控和保证这些资金能够发挥出最大效用，是财政部官员不得不考虑的现实问题。刚刚履新不久的财政部部长金人庆也坦言，目前的财政拨款中也存在一些值得注意的问题，比如：“当前的应急措施跟中长期的目标怎么结合；（财政支持）怎么样既要有保证又要精打细算，既要支持也不要浪费。”
从资金的拨付渠道来说，中央财政目前还不得不依赖于传统的行政体系，近年来，国家本来给医院和公共卫生系统拨款就在逐步缩小，渠道已经相当狭窄，措手不及之下，不免凌乱，而且，任何人为的延迟或挪用都有可能造成财政支持的失效。没有健全的监督机制和明确的契约关系，中央和地方财政在抗击SARS中的不菲开支最后只会成为一笔又一笔的糊涂账。
