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被拦住的副区长
4月21日下午1点，穿着笔挺西装的海淀区副区长赵建忠备好专车，正打算赶往机场飞赴吉隆坡，被刚刚放下电话的李秘书拦在了门口。
电话是北京市卫生局信息中心打来的，告知下午3点市委召开有各区负责卫生系统的主管副区长参加的紧急会议。
这已经是这段时间内，赵建忠由于来自市卫生局的紧急会议而第二次改变计划。上一次是3月27日，正是他到上海出差前，区疾病预防与控制中心传染病鉴定所打来电话，说海淀区可能已发现SARS病例，请赵建忠过去检查情况。他在13分钟内就赶到了距区政府大楼5公里处的防治中心。现场有中关村医院和海淀医院的主任医生，以及两名呼吸疾病专家。递到赵建忠手中的是贴着传染病鉴定卡片的档案袋，卡片上清晰地写着：××，男，通过X光片和血清化验，确认是SARS感染者。
赵建忠随后主持了海淀区内部会议，并且草拟文件将这一情况上报市级单位。此后，赵建中开始与疾病预防与控制中心和呼吸疾病专家密切联系，着手起草海淀区SARS预防和诊治计划。赵说：“我们在卫生局人员帮助下，建立了病毒采样库，并开始建立详细防治档案，但各医院的就治人数并没有明确的统计。”
3月底，市委召开了一次关于SARS的工作会议，对于SARS的形势还是比较乐观的；4月8日又开了一次，要求各部门落实职责，但并没有制定明确的工作措施，区属机构也都没有正式成立SARS工作组。
按照工作计划，4月开始的时候，赵建忠手头的主要工作是布置安排高考事宜，并适时地普及网络教育的目标。4月10日前后，赵建忠曾经走访了一下区里的卫生基层单位，但那次的主要目的是贯彻《北京市卫生标准》。另一次是到街道社区检查高考报名准备情况。
在纷繁芜杂的文牍案头中，有关SARS的文件仅仅是这个仍处在日常状态的区级政府的其中一部分工作内容。赵建忠在办公大楼里碰到同事时，有时会停下来交谈几句，但SARS这个字眼在当时，还没有成为他们经常要提到的词汇。作为区级干部，他显然也没有做进一步行动的权力，当然，区长也没有。
这种相对平静的工作气氛因4月20日而发生改变，任何一位中国官僚机构的官员都知道那意味着什么。第二天，北京市市长和卫生部部长被解职的消息正式传来，紧急会议自下午3:30开始，一直持续到近6:00。赵建忠在会上正式听到北京已经是“疫区”的说法。
当日晚7:30，赵建忠回到办公室，立即召开了海淀区财政局、卫生局、民政局及区政府有关部门的联席会议，要求区政府主要成员全部参与到抗击SARS的行动中，并成立抗SARS工作小组，几个副区长分别负责物资调度、运输、卫生医疗系统和信息管理。区长周良洛将SARS工作小组的职能划分为中央、前线、后勤式的战备系统。区委要求每个职能组设专人与市级工作小组联络，统一信息渠道。
会议结束时已是晚上9点，赵建忠咂了口办公桌上已经冷却的茉莉花茶。这一夜，他睡得并不安稳。
次日清晨6:50，他已来到办公室，李秘书还没到，但区长周良洛和其他三个副区长已经开始向他打招呼了。两小时后，区政府收到了市委通知。这份市委红字批文发到海淀区政府的共3封，正区长周良洛一封，副区长们共同传阅两封：“王岐山为北京防治非典领导小组组长，并全线负责北京市抗非工作，请各区配合。”不久，此项政府批文正式在市府网上发布。
5月8日，新华社的通稿称，中国已有120多名中央和地方官员因为防治SARS不力而受到惩处，范围涉及全国近一半的省、直辖市、自治区。中共中央组织部说，“这是中国首次在突发灾害事件中，就同一问题连续地、大范围地处分失职官员。”
事态的严重性和中央的决心都是无可置疑的。赵建忠意识到，这次SARS的工作再不是像平时视察一下基层单位的防水污染演习或者听一听卫生系统的工作汇报那样简单。
“4月27日，海淀区在治的SARS患者已列各区榜首，没什么可说的，只有上！” 赵建忠说。其他区委、区政府各成员也都处于“一级待命”状态。
赵建忠开始着手整合海淀区的医疗资源。此时，收治SARS病人的海淀区医院有301、304、309、空军总医院、海军总医院、北京市胸科医院、北医三院、海淀医院、中西医结合医院等军地医院29家。27日下午，赵亲自主持电话会议，与会者包括区内的疾病预防与控制中心、卫生局以及重点医院。赵建忠说，对于医疗体系和预防体系完全分开运作的中国卫生体系，这是少有的多方会议。各方原则上达成共识：打赢这场没有硝烟的战争，目标直对SARS。
同日，海淀区政府接到区疾病预防与控制中心和卫生局的考查结果，发出1号SARS令，决定率先对海淀区皂君东里29号楼、海淀区交大东路3号院1号楼、2号楼、3号楼（交大嘉园A、B、C座），采取隔离控制。
隔离当天，海淀区委书记在接受北京电视台采访时再次强调，区里为此次隔离准备了5000万元，已花2000万元，并且，“需要多少就花多少”。
4月28日，北京、山西、广东同时被世界卫生组织列为“疫区”。眼前的中关村大街行人寥寥，已不复往日的繁华。美丽的5月原本是属于中关村的，每年此时，它都会给海淀政府带来自豪和荣耀。但在这个桃花已谢、柳絮飘绕的2003年5月，一切已发生了改变。
紧张的海淀
赵建忠的心悬在一连串疫情报告的数字上。从发布疫情公告以来，头几日确诊人数节节攀升。这些数字似乎与海淀政府的一系列努力背道而驰。作为海淀抗SARS小组中卫生系统的负责人，如何让海淀的抗SARS工作更有效推动？
4月28日开始，抗SARS工作组实行每日疫情通报制，并实时公开上级最新决策。赵建忠告诉《商务周刊》，从4月中旬到4月28日这段时间里，尽管对百姓未公布每日疫情，但医院每天都会上报有关病例，由卫生局负责统计。“每天的数字都让人揪心，因为这是人命堆起的数字啊!”赵建忠说。
5月3日下午1点，他接到来自区卫生局的传真，上面报告的当日新增确诊病例数是47，这意味着海淀区的确诊病例累计数已远远超过其他区。在吩咐李秘书盖上区委印章后，他拿着这张沉重的4A传真纸在手中停留了片刻，才让李秘书将这张足足盖满5个印章的传真，分别发至北京市防治非典领导小组和市卫生部门。
海淀由于SARS而变得敏感，市民已将中关村和重灾区紧密联系在一起。5月3日，海淀防SARS小组发布2号通知，其中特别声明了现有病例的构成比例：
“5月1日，累计病例851例，确诊528例，疑似323例。海淀辖区所有医院累计收治病例数占到全市累计病例的28.7%，超过全市的25%。
“5月3日10时，累计收治病例902例，其中真正属于海淀区常住人口的数据为累计271例，其中确诊81例，疑似190例。发病率同城八区其他区大体相当。其余631人主要为市级定点医院收治的外区、部队和外省市的病例。”
“这其中七成以上的病人都来自其他区县。”赵建忠特意告诉记者。
事实上，疫情公开与扩大收治率一直是并行的，赵建忠也必须面对更为严峻的问题。那就是SARS医疗挂账制和免费治疗带来的财政问题。但主抓卫生系统的赵建忠此前从未怎么触及财政事务。
按预算，今年海淀区卫生系统可以获得政府6000万元的专项资金。这些资金用于区属重点医院购买医疗设备投资、市民健康服务和公共卫生事业的部分开支。海淀区正在治疗的人数已经超过2000人，每位病人的费用轻度症状的是2万元，重的话则需要十几万元，资金缺口已达30亿元。虽然4月23日中央宣布调拨20亿元专项基金用于SARS治疗，但这是全国共享的费用，划到海淀区的具体资金数目无从说起。北京市财政支持SARS的具体计划也尚未100%落实。
这里还没有计算由于门诊病人流失所造成的经济损失。北医三院是典型的市属医院，门诊收入超过2亿元，在接收SARS病人期间，门诊收入流失约为3000万元。赵建忠非常清楚，财政不可能补齐这笔经济亏缺。
总结刚刚展开
4月27日，在公布定点治疗SARS医院之前，各医院的医疗设备都是自己解决的。“在物资调度方面4月29日是个转折。”赵建忠颇有感慨地说。当天，北京市发布了《北京市防治非典物资保障条例》。
5月3日，海淀区终于收到了第一批来自市SARS工作组的防治物资。包括600件隔离服和1万只口罩。5月7日，海淀区启动了5000万元作为物资保障基金，其中包括区委组织部从留用党费中拨出的152万元，这笔钱已充实到36个抗SARS的一线单位。
赵建忠说，4月底至5月10日这20天是物资最紧张的时候，因为疫情一直居高不下。北京市已经发出了向外地征购医疗物资的启事，求购当时最缺乏的5万瓶消毒液和8万只口罩。海淀是物资最缺的区，需求量超过北京市整体需求量的25%。
5月5日，从江苏调进的3万瓶消毒液和1万只标准16层口罩摆到了北京市场货架上， 其中7000瓶消毒液和3000只口罩专供海淀市场。“这是在区卫生局同志的监督下安置到位的。”赵建忠对《商务周刊》说。
在采访中，赵建忠也坦言，呼吸治疗设备和人员开支将是除药品之外的两项最大支出。为此，政府对于SARS一线人员有明确界定。5月15日，区卫生局亲自点名经过严格培训的15名护士充实到一线，与15名护士一起来到的还有民政局的70万元拨款。
5月18日，天空少云，赵建忠打开办公室的窗户向外眺望。远处，小区楼宇上一个红色的标语——“不让SARS进我家”显得格外醒目。当天海淀区确诊病例降为5例。
“SARS的到来完全打破了行政部门职能分工式的工作体系。”赵建忠坦言。海淀的行政机构改革从2001年开始，一直没有间断。每位副区长通过职能分工，各自对口不同的行业系统，虽然打破了原来的联合办公体系，但至今还是缺乏统一调度。由于责任分别，在相互配合时，多方响应某一变化的协调机制还是不够成熟。
“对SARS危机的应急处理证明了我们的改革方向没有错，只是我们卫生系统的工作体系过于脆弱。卫生系统的应急处理要向综合性发展，可以通过政府来沟通疾病预防部门和医疗部门。”赵建忠说，“政府是这个系统的控制中心，并将卫生系统的网络与本级财政、上级财政和决策部门相联。”
《商务周刊》获悉，海淀区已经开通中国第一个政府应急管理信息系统HEMIX，这个管理系统覆盖海淀区426平方公里地域上近200个信息点。“我们的医疗系统不是最先进的，但疾病反应系统必须是及时的，才能最大减少风险。”赵建忠总结道。海淀区原来的36名政府顾问中，卫生系统专家仅有6名，现在，区里已经决定，扩大专家顾问组的工作力量，并一起参与到危机管理系统的实施进程中。
新的一周又开始了，李秘书将整理过的高达一尺的文档和存满这些文档的硬盘放在了赵建忠的办公桌上。硬盘中汇集了跨度21天的海滨区SARS小组的所有卫生系统决策、动态报告以及会议记录。“系统性的总结刚刚全面展开。”赵建忠说。
紧急事务管理局
管用吗？
由SARS危机所造成的无序状况，到4月20日之后，经历了短暂的忙乱，开始逐步好转。中国的医疗系统、科研组织和官僚体系在经历了最初的无所适从和各自为战后，终于清楚了中央权威的决心和行动的方向。世界著名投行高盛公司的解读是：“一旦中国领导人集中精力对付某个问题时，他们通常能够解决它、而且有时候是非常非常地具有效率……不妨将这种效率视为集权的一种美德。”
不管外人怎么评价，中国政府毕竟提供了一种解决问题的办法。但是在由被动转向主动的过程中，一个有意思的问题是，在常规运作体制和应急状态下的权力集中系统之间，究竟发生了怎样的转换？如果要对这种由中央政府以硬性行政命令发动的、由受到严格要求的政府官员和民众共同参与的“人民战争”方法进行反思的话，另一个问题就是：旧有的体制为什么会在应急状态下出现某种失效和茫然？
“日常官僚体系的权力都是有规则的，但在转入应急状态后，每一个政府部门的权力和义务都发生了变化。”中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙教授向记者分析道，“这其中的原因在于，政府部门之间的组织关系是没有制度化的，各个部门是行政协调关系，人为色彩很浓，缺乏制度化的明确界定。”
首先是各级政府及其部门的事权并没有详细规定，各级地方政府都没有组织法，在应急状态下，一旦权限冲突，并没有很好的解决机制和协调机制。最安全的办法当然是等待来自上级的指令。
还有就是宏观财政与微观财政不配套。尤其是在中央安排了防治SARS的专项基金后，很多基层医院仍然处于资金紧张状态。地方财政前期支付的款项又该如何协调？比如一个安徽民工，在北京打工，在天津住院，他的治疗费用由哪一方承担？让天津向安徽算账，这样的财政结算成本太高。
再有就是用人权问题。中国特有的所谓一票否决制现象，现在已经扩大到防治SARS上，由各级人大依法选举产生的各级官员的仕途，现在维系在上级领导给出的行政命令性评价上。“没有制度化运作，就使得任何人都人心惶惶，最终结果就是变成一种运动了。”毛寿龙一针见血。
尽管中国政府此次大范围地处分失职官员受到了国内外的一致好评，但这种铁腕手段更像是从一个极端走向另一个极端。两条新闻说，河北省委常委会4月24日研究决定，全省11个地市在疫情汇报上如果达到三次不报、三次不按时报或三次不准确汇报的，市长将被就地免职；5月3日，辽宁省长薄熙来立下军令状：“如果一个宿舍发生交叉感染，教育厅厅长要引咎辞职；一个班级出现问题，主管副省长要引咎辞职；要是一所大学发生大规模疫情，我这个省长就引咎辞职。”在这种高压下，疫情获得了高效的控制，但同时一些地方对来自疫区的民众采取矫枉过正的手段也自然而然。
官僚体系的事权、财权和用人权，全部都要依靠最高权力机关进行运作，这才让人们普遍感到，一旦发生紧急情况，就需要和依赖于一个具有最高决策权的指挥部。本来SARS只是一种传染病，反映的是人与自然的关系；现在由于官僚体系运作的因素，反而变成了一个反映人与人之间关系的社会问题。
然而，很多事实表明，比如近年来发生在山西等地煤矿事故，在今日之中国，行政权威的力量已大幅失效。这其中一个重要原因是中央和地方政府在权力和利益方面存在矛盾，尽管中央政府三令五申地下发通知，并常常在事故频发后制定出一整套的法律法规制度，但在地方上的实际执行不力。另一个本质原因，正如中共中央马恩列斯著作编译局主办的《经济社会体制比较》杂志2001年第五期上一篇文章所写到的：“这种制度因事因地因人而使用，并主要作为惩罚的工具，缺乏严肃性和不可侵犯性。”
这就形成了一个可怕的演变：20多年前，依靠行政手段保证的权威性，然后被市场经济需求和多元化的利益主体所消解，使得生产、卫生等与安全有关的规章制度退居到最次要的位置，现在哪怕管理机构制定出再完备的制度，也已经不被管理对象包括制定者发自内心地尊重和遵守，因为这种安全管理实质是“人治的法规”。
那么，我们的行政管理体系是否能保证下一次科学灾害不会再演变为一场公共灾难？美国历史学家孔飞力教授在1990年出版的《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》一书中做了历史性的剖析：清乾隆33年，一种叫做“叫魂”的妖术恐惧突然在中国爆发，这一妖术恐惧从大清帝国最富庶的江南发端，沿着运河和长江北上西行，迅速地席卷了大半个中国，然而在4个月中，地方官僚体系没有做出乾隆认为适当的反应，也没有一个官员向他汇报过这件事情。孔飞力用大量史料解释了这其中的原因：传统社会官僚的权力来源于上级，而不是所辖民众，因而他们的注意力集中于揣摩上级所好，官员的守土职责是维持秩序，保持社会稳定；同时，也为了避免把自己直接置于君权的反复无常的淫威之下，保持官僚制度优游从容的常规，因此，对于官员们而言，最好的选择就是事情越少越好，遇到事情也是大事化小，小事化了，这也就是乾隆朱批中多次重责的“化有为无之术”。
现在的中国当然与封建君权社会大相径庭，但正如李泽厚“文化心理积淀”说所强调的那样，中国历史具有相当的连续性，至少公共管理过程中依然存在对行政权威不切实际的路径依赖。
“中国社会很大，就像一辆巨大的火车，她的惯性很强。”清华大学社会学系主任李强教授在接受《商务周刊》采访时指出，“在这一次突发事件中，这种惯性就表现在：大家依然在等政府，只有在中央政府发布命令后，各方才有效行动起来。”
因此，很多学者强调，我们不应该满足于目前有中国特色的解决之道，要学习西方社会先进经验，成立常设的公共危机管理机构，建立一套专业的危机预警系统、处理机制和循法定的程序。在5月5日第9期《财经》杂志一篇题为《公共危机处理——美国经验与中国现实》的文章里，清华大学政府管理学院副院长薛澜指出了中国一直以来采取的临时领导小组的三个缺点：临时成立的工作小组不具有延续性，因此危机处理后的经验不能够有效保留；危机处理需要政府各个机构的合作，临时成立的小组每次都需要大量的时间与相关的机构进行协调；临时领导小组事先没有一个有效的危机处理计划，而专门的危机处理协调机构有一套成熟的危机处理操作方案。薛澜建议中国政府成立一个类似于美国联邦紧急事务管理局(FEMA)的危机处理协调机构，以立法的形式授予其对其他政府机构进行协调和调度的权力。
在同一篇文章中，中山大学行政管理研究中心教授、美国国家公共生产力中心研究员张梦中也举美国本次SARS零死亡记录为例，认为这要归功于其早发现、早治疗、隔离检疫和预警应急措施。事实上，本次SARS事件中，德意志银行等一些在中国设有分支机构或企业的跨国公司启动了“9·11”之后建立的危机管理系统，效果明显。
本刊得知，“9·11”之后，中国政府已经在南宁建立了一个城市应急联动中心（详见附文《南宁：应对流疫的“天罗地网”》）。记者在采访中，一些政府官员也谈到建立常设紧急事务管理办公室的必要性。
然而，常设的应急机构也好，高精尖的信息化技术手段也罢，依然面临治标不治本的危险。从235年前的“叫魂”事件就延续下来的结论是，一套成熟、高效的应急处理机制，不能只依赖于高度集权的行政管理系统。即使在SARS危机后，政府亡羊补牢地学习美国经验，将紧急事务管理局或办公室编入从中央到地方的行政管理序列，是否就能一劳永逸地解决根本性问题？为处理紧急事件而成立的机构一旦纳入日常的官僚运作体系，会不会像今天各级的防震办公室一样，成为又一个行政性的“优雅”机构，或者只知道开会、下发文件、突击检查，而因此滋生新的繁文缛节？
自然而然的思维是，在解构与结构交错的混乱中，领导和警察总是能找到更迫切的存在理由。中国行政体系确实正在进行着从“全能政府”到“有限政府”的转变，但目前的“有限责任”更多地表现在从竞争性经济领域的退出，但在公共事务方面，多年来已经留存着对领导权威的路径依赖，遇到突发事件后，同样的问题又会出现，并且，这种机制必然还会继续自我强化。本次SARS危机，来自中央最高层的领导权威和行政命令促使了疫情的有效遏止，但也正是因为对这种领导权威和行政命令的依赖和等待，才导致了最初的贻误战机。
那么，是否有一种能够自发动的系统，以最快的速度发现问题、提出问题，乃至解决问题呢？接下来的《民间篇·敢死队走在“第三条道路”上》我们将看到一个自发动的组织个体在这次SARS事件中的故事。它或许能给我们提供一些思路，虽然这个故事中，充满了缺憾。
