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在今年的中央经济工作会议上,作为宏观调控重要手段的财政政策和货币政策以双稳健登台,成为一大亮点。稳健的财政政策是什么意思?前一段时期经济界对中性财政政策的讨论异常热烈,但此次中央经济工作会议在确定财政政策时并没有选择中性,而是选择了稳健的表述。那么,这两者之间的区别在哪里呢?
一、财政政策为何舍中取稳
首先,财政政策的最终目标是实现政策的中性。中性的财政政策是指财政活动对社会总需求的影响保持中性,财政的收支既不会产生扩张效应,也不会产生紧缩效应。
市场经济体制要求以市场为基础,以经济手段为基本调控手段,而在我国现行体制下,各级政府对于财政政策的制定与实施依然起到决定性作用,即财政政策的主体依然是各级政府。因此,对宏观调控的行政干预过多,产生了争相搞政绩工程、形象工程等较为严重的体制性问题。而要解决这些问题,首要的是将财政政策对经济的影响控制为中性,但从积极干预转为影响中性不能搞急刹车,否则无论是经济全局还是财政本身都无法承受这种突然的变化。所以,中性的财政政策是最终的目标,但受当前具体情况的约束而不能马上实现。
其次,稳健的财政政策具有阶段性特点和中国特色。当前的背景是以国债和支出两大政策工具运用为主的积极财政政策实行了七年之久,对拉动经济增长、刺激有效需求、增加出口、推动产业结构调整、缓解收入分配不公等方面起到了显著的作用。从2000年起,中国经济基本止住了增长下滑的运行态势,并于2002年开始进入了新一轮的增长周期。本来,积极财政政策已经完成了历史使命应该隐退,可是因为支出刚性等现实的约束,要求政策保持连续性,虽然局部出现了过热迹象,但为巩固和保持经济和财政运行的平稳性,政策工具却不能马上收缩。所以,积极财政政策只能分阶段退出,现阶段财政支出只能转向总量控制下的结构调整。在一定程度上,这样的财政政策还会产生扩张效应,对经济的影响无法达到中性,但确实堪称稳健。
财政学理论根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同功能,将财政政策分为扩张性、紧缩性和中性三类,这是财政政策的一般。而稳健的财政政策则是基于我国的具体情况而言的,是财政政策的特殊,具有中国特色。因为我们目前要执行的财政政策并不是理论上完全意义的扩张、紧缩或中性,而是为了达到中性,采取相对紧缩的措施,在一定程度上还要产生扩张效应的政策,出于一定的政治愿望我国政府将其定位为稳健。因此,稳健和中性既是一致的又是相互区别的,稳健的财政政策是达到中性财政政策之前,渐进过程中的一个过渡性阶段,是财政理论与我国的具体实践相结合的产物。
最后,稳健应强调稳中有变。这一方面可与稳健的货币政策联系起来,虽然近年来货币政策一直保持稳健,但实际上它也随着我国经济具体情况的变化而调整着方向。1998年,扩大货币供给量,降低法定存款准备金率,下调利率等措施,侧重于扩张性调整；而今年有针对性地提高存款准备金率和存贷款利率等措施,则是侧重于紧缩性的调整。所以,稳健的要求与政策固定不是同一种含义,稳健并不是不作为,而应强调稳中有变。在这样的原则下,稳健的货币政策一直发挥着重要的作用,而目前稳健的财政政策也需要在一定范围内,根据经济因素的变化调整具体作用方向和力度,只有这样,才会拥有政策的适应性和生命力。
二、把握稳健财政政策基本内涵
联系中央经济工作会议部署的重点经济工作,我们能够归纳出稳健财政政策的内涵。
1、稳健的财政政策应致力于完成经济工作的主要任务。我国传统财政政策的目标是实现物价的相对稳定、收入的合理分配、经济的适度增长和社会生活质量的逐步提高,因此,当前的财政政策应该服务于为实现这些目标而推进的各项举措。
本次中央经济工作会议确定了明年经济工作的六项主要任务,其中包括继续加强和改善宏观调控,确保经济平稳较快发展；继续加大对三农的支持力度,保持农业和农村发展的好势头；大力推进结构调整,促进经济增长方式转变；着力推进经济体制改革,建立健全全面协调可持续发展的制度保障；统筹国内发展和对外开放,增强国际竞争力；坚持以人为本,努力构建社会主义和谐社会。
稳健的财政政策应面向于支持这些任务顺利地完成,从而,财政政策的内容应从片面地追求经济增长转向落实科学发展观、充分发挥财政的职能、促进经济社会和人的全面发展,概括地说,就是从原来的总量扩张转为总量控制下的结构收缩。相对于货币政策而言,财政政策在结构调整方面具有优势,应通过财政政策的实施来优化经济结构、社会结构、区域结构、生态结构,最终实现包括经济领域在内的整个社会的和谐稳定。
2、稳健的财政政策要求减少行政干预、增强市场作用。我国前几年实行的积极财政政策始于亚洲金融危机带来的萧条,当时紧急的情况使得政府和市场的关系问题被忽视了,政策更多地倾向于行政干预。积极财政政策以政府为主体,依靠发行国债将社会资源集中到财政,由财政来行使发展经济和扩大需求的职能,并最终将这种政策单一化和长期化。而市场经济条件下,应该明确政府与市场的分工:市场是基础,政府是补充,重在弥补市场失灵。稳健的财政政策应该考虑如何更好地让市场机制发挥作用,促进市场体系的完善,财政应由直接投资转向间接调控,启动社会投资,在更大程度上促进经济增长和增加就业。
3、稳健财政政策的具体内容规划。财政政策是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等方面构成的完整的政策体系,所以,探讨稳健的财政政策应该在这几方面都做出适当的安排。当前,主要方向是缩减国债规模,改革与经济发展不匹配的税收体制,加强税收征管,调整财政支出结构,控制过热行业的发展,支持农村和中西部地区以及促进瓶颈、短缺部门的发展,将财政资金更多地投向公共卫生、科技、教育和社会保障等方面,努力压缩财政预算赤字。
4、实施稳健财政政策需要注意的问题。在实施稳健财政政策的过程中应该克服积极财政政策的不足,发挥财政政策的优势。
首先要注意政策的时滞性。宏观调控政策从实施到见效本身需要一段时间,体现为政策的时滞性。目前的经济高增长和局部过热即是积极财政政策的滞后效应,所以,应把握好财政宏观调控的时间,在变化趋势开始形成的时候尽早采取行动。
其次要防止政策的固化。宏观经济调控的目的是实现经济的长期稳定增长,可是具体操作却应该着眼于熨平经济的短期波动,所以,财政政策应尽可能地短期化和社会化,根据需要随时进行微调。
再次要注意纠正政策效应的偏差。在政策实施过程中,常常出现政策设计脱离实际、政策工具运用与搭配不当、政策行为主体行为不端正等政策效应偏差。我国财政政策效应的偏差主要是人为因素造成的,在既得利益格局下地区、行业和部门受利益动机驱使,不但不追求社会效益最大化,反而常常产生负社会效益,对这些问题应该及时加以纠正。
三、如何实施稳健的财政政策
我国顺利实施稳健财政政策的关键是财政政策体系的完善,并在此基础上实现各项政策工具的协调配合,发挥出政策的整体优势。
1、国债方面。应逐步减少增发国债的数额,并将增发国债的收入在经济建设方面的用途限制于在建工程的后续建设,不再支持增设项目,剩余资金转向支持卫生、教育等公共事业和支持进一步改革。
2、税收方面。一方面加强税收制度建设,把握好税制改革的时机,另一方面尽快清理各种收费,将具有税收特征的收费项目纳入税收范围,并加强税收征管。此外,税收优惠政策要向中小企业和欠发达地区倾斜,从而降低投资成本,提高投资收益,进一步启动社会投资。在西部,可以尝试减少以土地为征收对象的税费负担,降低土地的交易成本,增强对西部投资的吸引力。
3、支出方面。坚持区别对待、有保有压的原则,重在结构调整。配合国债使用结构的调整,减少建设性的投资支出,抑制过热行业发展,加大对技术含量高、符合结构调整要求的农村水利、生态环境、医疗卫生、基础科研和教育等项目的投资力度；增加社会保障事业和农村、农业发展的投入；对西部开发的投资应减少无效投资,扩大有效投资。
4、平衡赤字方面。在公共财政的框架下,已经突破了传统以收定支,片面追求财政平衡的做法,但近年因实施积极财政政策收支缺口和还债压力不断扩大,财政风险因素不断增强,所以,逐渐削减财政赤字,尽量实现平衡预算也成为当前防范与控制风险的重要问题。
此外,在政策实施过程中还要密切关注现实情况的微小变化,在考虑经济和财政运行承受力的前提下,及时调整政策方向,减少政策时滞,防止政策固化带来的一系列问题。还要关注政策主体的利益动机,将地方和中央对政策的认识协调一致,将产生负效应的行政干预降到最低。
总之,稳健的财政政策是政策中性目标实现过程中的一个阶段,是财政政策理论与我国当前具体实际相结合的产物,在科学发展观的指导下,它促使财政更充分地履行职能。稳健的财政政策既要抑制积极财政政策带来的膨胀,又要防止政策突变带来的紧缩,在可承受的范围内,以调整结构为主线,适当减少扩张,渐进地实现中性目标,促进经济工作的具体任务高速度高质量地完成。
