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价高者出局
宏观调控下的上海土地招标悖论
本报记者 吴 迪
上海报道
12月9日下午，长宁区房屋土地资源管理局大厅，台上锤声时而响起，台下人头攒动。这是上海土地招投标3号公告开标的第三天，也是最后一天，众开发商们都希望有个好收成。
不过愿望归于愿望。现实是，此次44块土地公开招标，有2块异常终止，11块流标，流标土地接近三分之一。和记黄浦、凯德置地等地产巨头均颗粒无收。
宏观调控后上海市进行的首次土地招投标，令人瞠目结舌。
价高者出局
本次公告中被业界视做绝对“地王”的是长宁191号地块。
该地块总面积75327平方米，容积率2．2万平方米／公顷，由于周边环境较为成熟，加上轨道交通等利好，吸引了超过50多家开发商领取标书，其中既有万科、复地等国内发展商，也包括凯德置地、和记黄埔等境外巨头。
在投标截止时间前，共有18家企业投入标书，其中有上海排名前两位的开发企业绿地集团、大华集团，和黄、凯德等外资地产商也如约而至。一场激烈的“土地争夺战”一触即发。
然而，事情并未如人们预想的那样发展。
1点30分，唱标准时开始。当标底价和投标人出价被一一公布之后，长宁房屋土地管理局随即宣布9家开发商因报价不在“有效区间”内而被取消评标资格，凯德置地、和记黄埔同时出局。而导致这些企业“不战而败”的直接原因在于，上海市房地局在这次公告中附加了“价高出局”的特殊限定。
根据有关方面解释，房地局3号公告采用的价格评标模式为“有限区间内价高者优先”，即低于标底价或超过最高限价者，一律被视作无效报价。以长宁地块为例，底价为74241万元，底价上浮20％为最高限价。而和记黄埔的报价为11440万美金、凯德置地报价11012．5万美金，均高于89089．2万元的最高限价，因而出局。
“没有人可以在短期内适应这样‘特殊’的新规则，区间内的报价，偶然性太强。”同样参与长宁地块投标的万博房地产开发公司负责人感叹，“尽管吸取了前两天的教训，却还是功亏一篑。”
该人士所说的教训，指的是12月7日开标的浦东唐镇地块，该地块因投标的18家开发商全部超过最高限价，而最终导致流标。此后，崇明、嘉定、杨浦等多个区县均出现类似的流标现象。
“这可能是上海今年的最后一批土地，由于出价太高而被淘汰，这种制度的制订是不是真的合理？有没有尊重投标者？很值得商榷。”该人士进一步表示。
在土地供应紧缩，开发商一地难求的情况下，却出现“价高者出局”的情况，一片哗然之中，上海现有的土地出让制度不得不再次面对来自各方的质疑。
制度变迁
费尽心思，踯躅不前。
业内人士认为这是上海土地招投标制度的最好写照。尽管上海市政府改善土地出让机制的决心从未动摇，但各式各样的问题依旧层出不穷。
上海市土地使用权招投标出让始于1988年，相对杭州等城市普遍采用的拍卖与挂牌方式，该方式并非简单的价高者得。而是在评标过程中，综合考虑投标者的价格和规划方案，以及企业的资质业绩、银行资信等因素，综合评定取最优者中标。
2003年，上海市房地局局长蔡育天对外宣布，上海将逐步实现土地供应由“协议出让”向“招标出让”过渡。当年7月起，全市经营性用地全部采用公开招标的方式出让，这一复杂的出让方式被作为上海市政府土地新政的标杆制度而大力推进。
然而，经过两年磨合期后，该制度在房产业界依旧无法被完全认可。
“几乎每一次新的招标都会有新的规定产生，而且每个区的评判标准也都不一样，投标者在适应过程中，承担着不必要的风险支出。”江苏新城房产的一位人士坦陈，在不断变化的招投标中，消息灵通者占有优势，而该企业虽然在江苏首屈一指，但在上海参与招投标依旧劣势明显。
事实上，感到不适应的并不只有外地企业。在招投标过程中，除了因为价格因素而被判废标之外，因为标书规格不一致，甚至是保证金本票抬头写错而被迫出局的事例，亦屡见不鲜。
“企业经验不足是导致投标失败的原因之一，但制度的不统一，也是一个重要原因。”几乎每一个经历过招投标的失败者都在怨恨出让机制本身所产生的不公平竞争，而倾向性的结果更是令人浮想联翩。
是次招投标中，各区当地的企业以及具有国企背景的企业再度取得优势，而外资开发商则几乎全军覆没。
宏观调控下的招标困局
“这不是漏洞，而是一个困局。”一位接近上海市房地局的人士在被问及现行的土地出让制度为何存在诸多问题时，一再强调，这并不是政府的放任所致。事实上，在土地出让制度的完善中，上海市房地局也往往处于被动。其中，宏观调控和历史遗留问题的双重胁迫，常常使它在改良的路途中迷失方向。
“上海市政府将在2004年进一步完善土地招投标制度。”这是上海市房屋土地管理局局长蔡育天去年年底的许诺。
事实证明，他没有食言。在2004年2月上海的第一次土地招投标中，虹口、南汇、嘉定三个区的5幅地块试行透明的实时评标方法。
当时，针对开发商最为不满的全市招标规则不统一问题，上海政府一再表示，将尽快同意全市的评分标准，其中价格分将统一采取取中间价者得。即取全部投标企业出价的平均数，中间价者为满分，离中间价越远得分越低。
令人遗憾的是，上海土地出让的透明化虽然再进一步，却没能继续加速。在一定程度上，突如其来的宏观调控打乱了上海土地制度改革的步伐。
“从取中间价到现在突然设立最高限价，这一变化，显然是受到了宏观调控的影响。”对于2004年3号公告的特殊现象，业界人士普遍的观点是，订立最高限额会导致出让金降低，或土地流标。这应该是房地局不愿看到，却可以预见的结果。而之所以这么做，其用意只在于呼应中央宏观调控，以期通过限制地价来遏止房价攀升。
“强遏地价，这恐怕真的只能是一种形式而已。”参与此次公告投标的和记黄埔研究员称，市场真正的主宰应该是购买力，限制地价并不能对房价走势起决定性作用，相反，这一措施只是将政府应得的利益转让给了开发商，让其拥有了更大的利润空间。
在这样的背景下，各个区县各自为政的历史遗留问题也没有得到解决，区县一级政府在对招标企业的选取上，依旧拥有很大权力。这也直接导致了在这次土地招投标中诸多问题引起争议。
困局求解
如何解开这个困局？
在上海政府土地改革的构想中，土地出让制度的透明化只是一部分，而土地储备制度的建立才是改革的关键。
然而，尽管今年6月，《上海市土地储备办法》与《上海市建设项目审批用地规模控制管理试行办法》相继出台，但作为上海土地储备新机制的核心，上海地产集团有限公司的运转却始终停滞不前。
知情人士称，地产集团没有快速运转是由于其内部的原因。两年内，地产集团一直没有停止运转，但是，内部机制的改善成为其主要工作。
自成立起，这个上海市政府投资组建，并实行国有资产授权经营、规模最大的房地产企业，就不断通过授权而获得经营上海中星集团有限公司、上海闵虹集团有限公司、上海房地集团等公司的国有资产。
但事实上是，这些资产的获取，并不简单意味着地产集团实力的壮大，相反，如何合理有效地配置这些资源，怎样构建有效的运营机制，成了地产集团整整两年忙碌的重心。
“一个还在生病的人，怎么去挑那么重的担子。”要完成市政府所寄予的希望，地产集团还需要时间。而这一部分的缺位，也会导致招投标制度继续掣肘于各区县的“独自为政”。
在招投标制度改革原地徘徊、地产集团运转尚未到位的现在，如何打造土地改革新的利器，已经成了上海市政府所不得不面对的问题。
（ 责任编辑：铭心 ）
