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中国在新世纪面临的挑战之一，就是城市化。中国城市化率要从现在的36％提高到70％以上，有近7亿的人口要从乡村转移到城市，其资金需求量是非常惊人的。资金匮乏，使各地政府面临巨大压力与挑战。
四川邛崃市勇敢地接受了这种挑战。这个西部腹地的小城在城市扩展与资金匮乏的矛盾中，毅然选择了市场，与一家民营企业——四川瑞云集团合作，以ＢＯＴ方式、“官督商办”建设一个10平方公里的新城。这在全国乃至世界都是个创举，在国内外引起了强烈反响。它将社会资源转化为城市发展资本，也为民间资本开创了新的发展领域。著名经济学家茅于轼说：“邛崃新城新模式探索，将引发一场中国中小城市建设的革命”。
“官督商办” 艰难出世
2000年初，邛崃市委在临邛剧场召开了一次特别的机关干部大会，主题是“城市建设总动员”。这天，天下着大雨，但听说新来的书记要整修城市，无数市民自发前来旁听，会场门外大街上都挤满了群众。
邛崃城市的落后已成为市民最关心的问题。12万城市人口拥挤在不到8平方公里的城区内，人均拥有空地不到2平方米，如发生地震市民“站的地方”都没有。更甭说城市破落陈旧，空中网线杂乱，地上雨污混排。
政府也曾自筹资金和招商引资“两条腿走路”搞城市建设。但是，这种只对城市修修补补的改造，满足不了实际的要求。根据四川省对邛崃市21平方公里中等城市的规划要求，修建一个10平方公里新城，成为邛崃市的必然选择。
市委书记谢志迪和原市长王建平登上邛崃市广电中心的14楼，指着城外那片广阔河滩地，勾画未来新城的蓝图。但是，说来说去却始终绕不开一个沉重的话题：新城建设涉及的资本总量达100亿元，仅4公里新城干道就需要1．2亿元资金，而政府连1200万元也拿不出来。
很快，邛崃市提出了一个大胆的思路：能否将新城整体交给企业来建设经营，企业获得投资收益后再由政府收回？这种运用ＢＯＴ方式进行的城市系统工程建设，在世界上还没有先例。而且，我国相关的法律、政策尚很不完善，风险很大。面对重重顾虑，谢志迪说：“为了对城市发展负责，就要敢于冒风险。我们只讨论ＢＯＴ模式能否解决‘资本瓶颈’和推动城市发展的问题。”
2001年的“五一”长假，邛崃市委、市政府干部只做了一件事：谢志迪领着各局局长，坐上一辆依维柯，跑遍了以成都市为中心、方圆200多公里范围内的县市，参观周边城市发展状况，思索邛崃市城市发展之路；原市长王建平则带着机关干部，远赴江苏昆山、华西村和浙江温州等地考察，探寻城市经营的经验与规律。
邛崃先后以不同形式召开了39次干部座谈、讨论会。观念的大碰撞与大解放，使大家得到了思想的大进步。他们认为：“城市是政府的城市，也是社会的城市，更是市场的城市！建城市的钱为啥不可以从社会中来、从市场中来？”
邛崃其实早就“领教”过“ＢＯＴ”。1998年，因一个水厂污染严重被关闭，邛崃城市用水供给满足不了总需求的一半，政府一时拿不出新建水厂的钱，“水荒”日益迫近。最后，民间投资、政府监管的新模式被“逼”了出来：瑞云集团投资5000多万元，建设了国内一流的现代化自来水厂。只是当时，他们并不知道这就是国际上通行的“ＢＯＴ”模式。
当然，一座新城并不等于一个水厂。一是城市一次性基础设施投入多、回报周期长、经营风险大，企业普遍不敢“接招”；二是非经营性项目包袱重，企业不敢“背”；三是投资者如果对政府服务等因素存有疑虑，同时要在一个没有成熟商业地块的新区投资，企业怕下不了决心。但是，如果分解城市项目进行招商，那么，既缺乏统一、长期的城市发展与规划，重复建设也很难避免，那便是对城市国有资产最大的不负责任。
关键时刻，邛崃市委、市政府果断拍板；迷雾散处，还是瑞云集团果敢站了出来。2002年1月18日，邛崃市政府同四川瑞云集团签定了《邛崃城市新区开发建设项目协议书》，以ＢＯＴ模式建设新城的创新成为了现实。《协议书》规定，新城整体以ＢＯＴ方式交由瑞云集团建设、经营50年。虽然城市的管理权力有了一定的变化与调整，但是企业必需对投入资本负责，必须用10亿的静态投入聚集100亿的城市发展资本。政府在不投入的情况下，换来了城市的大发展，获得城市发展所带来的社会、经济、文化进步的全部收益。
实践难点 专家解题
自去年3月破土动工以来，邛崃新城建设正以前所未有的速度向前推进。目前，新城已投入资金1．2亿多元，一座座楼基已经夯实，宽阔的休闲广场已具雏形，70米宽的城市主干道基面已经打通，橡胶水坝、“逍遥墩”大桥、日处理能力5万吨的城市污水处理厂等项目，也都在有序地进行着。被拆迁的村民王春平说：“我在这儿住了20多年，房子被拆后，就租别人房子住。本来担心要住上好几年，可没过几个月，安置拆迁户的新区大楼就盖起一半了，民营老板做事情就是不一样！”
民营企业的ＢＯＴ建设模式，何以有如此神奇的创造力？
谢志迪有着自己深刻的见解。过去，邛崃城市发展建设受计划经济体制和观念束缚，城市系统性的公用设施与建筑全由政府投入，政府经营，社会享受，政府与社会的权利、责任分配不明确。城市建设甚至成了“腐败温床”。
同时，由于政府财力严重不足，城市投入难以一步到位。并且受政府换届等多种因素影响，城市无法按自身发展规律进行建设，低水平的重复建设导致了许多今天建、明天拆的怪事，形成了“无钱建设——建设不到位——更无钱建设”的恶性循环。这就是邛崃城市破败陈旧的根本原因。
邛崃市、市政府感到，把城市建设与维护事业推向市场，是唯一的出路。因此，市政府同四川瑞云集团签订了ＢＯＴ协议。但是，这个协议只有三张纸，对怎样建立城市建设新型的生产关系，“协议”根本无法说清楚。破解这一重大理论与实践课题，他们感到力不从心。
2003年12月6日，四川瑞云集团执行总经理李永康走出北京机场，瑞雪漫天舞，北风迎面来。他受市委、市政府和企业董事会委托，前来北京向国内权威经济学家、法学家求助。
经济学家茅于轼、张曙光和著名法学家林乾、刘兴成等国内权威，欣然受命对ＢＯＴ模式新课题进行研究。他们依据我国现有法律，参照相关领域的国际惯例，结合邛崃实际，对政府与企业在城市建设与经营上的责、权、利进行了研究与划分，于今年1月再次以法规形式写成了15页之多的《邛崃城市新区ＢＯＴ建设开发经营项目协议书》。
新协议指出，在“政府引导，企业运作”的ＢＯＴ模式中，政府提供政策、土地等资源，承担相关政策和法律风险，充当项目的发起人和终极产权所有者；企业享有城市50年的建设经营权，是项目的实施者和经营者，承担工程、经营、开发、市场收益等相关商业风险。双方享有平等的法律地位，共同建设一个集行政商务、金融商贸、文化体育、生态人居等功能于一体的10平方公里现代化城市新区。
经济学家茅于轼说：邛崃市政府以城市一定期限的“经营权”换取“发展权”，是一种更好的经营。“政府主导，企业运作”的新城ＢＯＴ模式，就像一个企业里“决策层”与“经营层”分离一样，邛崃政府只管城市规划等重大方面的决策与监督，瑞云集团则专心按市场规律进行运作，建立起城市发展“官督商办”的新型生产关系。
ＢＯＴ模式所产生的新型生产关系，彻底解放和发展了城市建设生产力。瑞云集团董事长王瑞荣如此诠释：瑞云成为新城建设经营主体后，必须投入近10亿元资金进行城市基础和公益性项目建设，如果做不到在城市发展中获得收益，那么企业只有破产。因此，民营企业建设经营城市，必须按资本规律和市场原则运作，除全力调动自身资本、资产、管理等生产要素投入外，还要调动全社会的系统资源，包括国内外的资本、经验和人才资源。目前，欧洲投资局已找到瑞云集团，拟在邛崃设立办事处，以便为欧洲企业到邛崃投资打开大门。
四川瑞云集团新闻发言人谢秘书摆了“几件小事”：
——在同政府签定ＢＯＴ协议后，集团董事长王瑞云的车后箱里长期放有一把雨伞、一双长筒胶鞋，为了将新城建设好，他独自一人几乎将新城首期5平方公里的土地踏了个遍。
——瑞云企业为新城建设专门制定“周日董事会”制度，董事会开会到凌晨一点多钟已是常事。
——新城华夏民园新区工程未过半，绿化带已是树木葱葱，翠竹依依，那都是企业自身绿化公司3年前培植的产品。
——瑞云集团为了有效调集新城建设资源，先后成立了资本、资产、智力等各类研究与运作小组12个，组建了涉及城市规划、金融、经济、社会学等各领域的近100人的专家队伍。
释放激情 创造活力
邛崃新城建设新模式，诞生了一个特殊的机构——“邛崃新城建设指挥部办公室”。市委、市政府主要领导和财政局、国土局、建设局、招商局等各职能部门“一把手”，同企业的房地产、路桥、绿化、自来水、天然气等公司经理，一起构成了新城建设指挥机构和管理队伍。
这个新机构对政府和企业的职责进行了明确分工。政府负责新城开发的规划、征地拆迁、招商宣传、工程标准与质量的监管等工作；企业按照指挥部对城市项目的要求，以市场规律进行人、财、物的调度和营运。在招商、融资、研究具体项目可行性等方面，双方密切配合，共同协调各方面因素，解决新城建设中遇到的一切问题。
为了确保新城规划和项目开发符合城市发展规律，瑞云集团仅在新城非建设性的软投资就突破了1000万元。他们在建城之初，就进行了城市品牌课题研究与策划，组织专家到欧洲、美洲、东南亚20多个国家的城市考察调研。企业请上海同济城市规划设计院做新城整体规划，邀世界著名的景观设计单位日本协和会社对城市景观进行设计。
2002年11月，邛崃市主要领导和瑞云集团决策层一起，飞往海南博鳌进行调研，专题研究和寻找最佳方案。新城指挥部还将城市功能区分布、风格特色、开发项目等规划方案在市区各广场公开展出，征求广大市民的意见和建议。
政府依托指挥部，对新城建设者进行“一站式”服务；企业则按照指挥部要求，负责新城建设项目的推进与营运。
邛崃市国土资源局局长张德金对此深有感触。他说，我们坚决执行指挥部的工作布署，与企业密切配合，对新城项目所需的供地指标报批、征地补偿等工作，既严格依法办事，又全力高效地配合。从去年4月一期拆迁工程起，共拆迁了217户居民，没有产生一个越级“上访户”。去年8月，为了抢建设工期，全局干部走村入户，常常工作到深夜，几个月没有休过一个周末。
瑞云集团不仅保障了拆迁补偿资金的及时到位，而且充分考虑到拆迁户将来的生产、生活问题，对百姓给予了最大程度让利。据邛崃市物价部门评估，“安居工程”华夏民园项目以每平方米低于成本100多元的价格，优惠出售给拆迁户。仅此一项，企业就损失了1000多万元。
政企双赢 多方瞩目
瑞云集团执行总经理李永康说，政府放弃城市建设经营权，但没有丧失经营城市的主体地位：政府仍然享有新城建设的规划决策权、推进过程中的监督权，项目竣工后的验收权，仍可对新城建设工程进度、质量标准等实施全程监控。
政府在这里不仅有一个“管”的问题，他们还找到了这一机制既有“管”又有“放”的办法。邛崃市长高志坚认为，城市经营不是搞房地产，更不是“圈地运动”，企业不能拿了土地不办事，也不能拿了土地乱办事，必须按规划确定的城市功能和发展要求进行开发。同时，政府一定要对企业的投入负责，不能把企业“套”进来就割他的肉、抽他的血。我们要做到“长官意志服从资本意志，资本意志服从市场意志”，从而使企业拥有市场决策、营运获利的操作空间。
瑞云集团成为城市建设经营主体后，自然就“背”上了新城开发中休闲广场、体育馆、文化设施等公益性项目的巨大“包袱”。邛崃市政府将返购企业增值后的土地400亩，作为行政办公用地。由此，企业可获得3000多万元的收益，缓解了投资压力，降低了市场风险。四川大学发展研究中心副主任王益谦博士据此认为，邛崃新城模式已在实践中逐步探索出了政府、企业、资本、智力以项目市场利益链为核心的运行新秩序，有效地打破了经营城市这一“计划经济的最后堡垒”。
邛崃新城模式启动后，四川省建设厅、计划委员会、国土资源厅等5个部门对此事进行了联合调研，充分肯定了这一探索对推动中国城市化进程的创新价值。重庆、江苏、天津等地政府多次组织了调研组到邛崃考察“取经”。
看来，邛崃的魅力正在增强。
（ 责任编辑：周克成 ）
