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国有资产监督管理的立法问题是大家关注的话题。根据党的十六大确立的国有资产监督管理新体制、十六届三中全会决定精神,以及近几年国有资产监督管理体制的改革实践,我们对国有资产监督管理的立法过程中面临的一些重要问题进行了初步整理和分析,以期为进一步做好有关工作提供相应参考。
一、国有资产法调整范围问题
国有资产一般分为三类,即经营性、行政事业性和资源性国有资产。国有资产法的调整范围是覆盖全部还是某一部分国有资产,直接关系本法的法律地位问题。对此,目前主要有以下三种不同意见:
一种观点认为,国有资产法调整范围目前应仅限于经营性国有资产或企业经营性国有资产。理由是,目前重点应解决的是企业的国有资产问题。改革国有资产管理体制的实质是改革国有经济的管理体制,为深化国有企业改革创造条件。从这点上说,当务之急应当是制定经营性国有资产法。另外,由于资本是指能够创造利润的生产要素,是净资产,因此,用资本的形态来表述更为准确,建议将本法名称改为国有资本法或企业国有资本法。
另一种观点认为,制定一部涵盖所有方面的国有资产法的条件尚不成熟,应只就经营性和行政事业性国有资产进行规范,不宜将资源性国有资产纳入调整范围。其理由有以下四条:一是资源性国有资产与经营性和行政事业性国有资产在资产形态、实现方式、管理方式、补偿保护等方面都有不同特点；二是资源性国有资产的范围分布广,且难以准确量化；三是资源性国有资产已有相应法律进行规范,如土地管理法、矿产资源法等；四是目前国有资产管理体制的当务之急不是资源型而是经营性国有资产。
再一种观点认为,应尽最大可能涵盖全部国有资产,侧重规范经营性国有资产,同时对资源性和行政事业性国有资产规定一些原则,具体内容由有关专门法律法规予以调整。持这种看法的人士认为,由于我国长期实行以公有制为主的计划经济,国有资产在我国分布十分广泛,国有资产的管理为全国人民所关注,起草和颁布国有资产法,必须着眼于国有资产运行的安全、完整和高效运营,必须解决当前国有资产流失等问题,必须对国有资产监管提出基本可遵循的原则。现在所起草的国有资产法,应该是一个国有资产方面的基本法,体现国家管理国有资产的意志,故各种类型的国有财产和财产权利都应纳入本法调整范围,并按照资产的不同特征实行分类管理,保证国有资产监管及其法律的统一性和完整性。考虑到资源性和行政事业性资产已有一些专门法律法规进行规范与调整,这两类资产也经常要转为经营性资产,而经营性资产占国有资产总量的70%多,是国有资产监管体制改革中的重中之重。因此,应将三类国有资产都纳入调整范围,但侧重规范经营性国有资产。这样既兼顾全面,又突出重点,并注意了与有关法律法规的衔接。
二、国有资产的监管与发展目标问题
有人提出,国有资产立法工作不仅要明确立法指导思想,还要明确国有资产监管和发展的目标,国有资产管理目标的设定,涉及国有资产管理工作的方向,因此,在国有资产立法中,应作为一个问题加以强调。从总体看,国有资产管理工作必须同建立和完善我国社会主义市场经济体制的改革方向保持一致,基本达到合理使用、提高效率、保值增值的要求。一般来说,国有资产监管的目标是保值增值,其具体考察指标就是效益,但国有资产有时要实现社会功能,无法做到保值增值,用效益指标难以评价。因此,应重视和研究国有资产的监管和发展目标及其评价指标,如效益指标与效率指标。
三、国有资产监管体制和体系问题
国有资产立法要全面落实党的十六大确立的建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理新体制,要把中央明确的国有资产管理体制改革的总体目标、基本思路、基本原则和基本要求充分体现到草案中,为进一步深化国有资产管理体制改革提供法律依据。要认真研究国资委作为出资人和其他政府机构作为出资人的关系,明确国资委履行出资人职责的唯一性问题。
有人认为,构建国有资产管理新体制,还要进一步研究处理好三个关系:一是政府与国有资产出资人的关系,理顺社会公共管理与出资人管理之间的职责关系；二是出资人与企业经营者关系,理顺资产所有权与企业经营自主权的关系；三是中央政府与地方政府以及政府国资管理机构之间的关系,合理分工,明确职责,减少扯皮,提高效率。
四、国有资产监督管理机构问题
国有资产法的调整范围直接决定着国有资产监管机构的性质、地位和职能。根据党的十六大确立的国有资产管理新体制的要求,目前从中央到地方已经普遍设立和将要设立国有资产监督管理委员会,作为国有资产出资人履行出资人职责。但由于体制原因,财政部、国防科工委、国土资源部等部门也有国有资产的监管职能。因此,对于如何规定国有资产监督管理机构仍有不同意见,建议认真研究。
对监管机构的设立,有人认为,现在提出的在中央、省和地市级设定国有资产监督管理专职机构是十分必要,但由于有相当一部分地市原先监管的经营性国有资产目前已基本上从竞争性领域中退出,而涉及国计民生的企业绝大多数又隶属于中央企业。因此,在国有资产监督管理机构的设立上要因地制宜,区别对待,不能一刀切。一部分人认为,国有资产法应更多地从法律原则的角度出发,不应在法律中对机构的设置做出太具体的规定。
五、国有资产经营机构问题
国有资产经营机构是受国有资产监管机构委托具体从事国有资产经营,并对其保值增值承担责任的机构,是政府授权经营国有资产的特殊企业法人。现在,对于法律如何规范这方面的问题,存在两种不同意见:
一种意见认为,在国资委明确履行出资人职责的情况下,不必再设立专门的国有资产经营机构。主要理由:一是国有资产的资本运作与出资人职责只应由一级机构负责。如由国资委承担,再由国资委委托给国有资产经营机构,似有重复；二是这种机构实行企业化运作,它与作为出资人的国有资产管理机构和一般国有企业的关系难以明确界定；三是实践中容易形成老板加婆婆问题。
另一种意见认为,设立专门的国有资产经营机构有利于明确国有资产经营责任。主要理由:一是目前的国资委虽然定位于出资人,但不具体经营国有资产,授权国有资产经营机构对其授权范围内的国有资本行使所有权,从事资本经营活动,有利于将国有资产的安全和增值落到实处；二是实践证明,建立国有资产经营机构负责国有资产投资运作,对于更好地实行政企分开,促进国有资产优化重组、债务重组和结构调整等具有重要作用；三是只要不再赋予国有资产经营机构行政和行业管理职能,严格依法办事,老板加婆婆的问题就可以避免。
另外,还有一种观点认为,国有资产的经营方式在市场经济中是灵活多样的,很难确定一个固定模式,因此在法律条款中可不涉及此类问题。而有关人士介绍,国有资产经营管理体制的三个层次,即国有资产管理机构、经营机构和企业,首创于深圳,在上海也有类似的做法,经过近十年的实践,目前深圳市已对此进行了改革和简化,建议立法机构对此现象也要加以研究。
六、国有资本经营预算制度问题
把建立国有资本经营预算制度明确写入国有资产法,通过立法确立国有资本经营预算制度具有重要意义。建立国有资本经营预算制度,是党的十六届三中全会决定提出的深化国有资产管理体制改革的重要任务。国有资本经营预算是国有资产监督管理机构依据政府授权,以国有资产出资人身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算,是政府预算的组成部分。企业经营业绩考核体系是国有资产经营预算制度的基础。通过国有资本经营预算能充分反映国有资产监督管理机构实现国有资产保值增值的情况和国有资产经营收益与支出的情况。
实行国有资本经营预算是国有资产监管机构履行国有资产出资人职责的重要方式,是调整国民经济布局和结构的重要手段,是对国有资本管理和运营进行评价考核的重要方面。然而,对编制国有资本经营预算问题,目前仍有不同意见。
七、混合经济体中国有股份管理问题
对混合经济中的国有股份进行有效的管理,是当前各级国有资产管理部门、各主管部门以及部分企业面临的一个亟待解决的实际问题。由于企业改革步伐的加快,民营资本投资能力增强,外资投资扩张明显,我国企业的组织形式发生了很大变化,有限责任公司和股份有限公司正逐渐成为我国企业的主要组织形式。各级政府及行政管理部门的工作对象已从单一的国有独资企业转变为多种经济成分共存的混合经济体,研究解决混合经济体中国有股份的管理是体现新的资产管理法制体系的主要内容。
一种观点认为,对混合经济体中的国有股权管理,要按照投资关系加以规范,不能用行政手段管理,对参股公司高管人员的管理也不能比照对国有及国有控股企业的管理方式进行,要重新研究党管干部的原则在参股公司中的具体应用问题。还有一种观点认为,对参股公司的股权管理应在公司法确立的框架下进行,要做好国有资产法同已有法律的衔接,同时要防止行政手段的滥用。
除以上问题外,还有人提出,要进一步研究和明确国有资产的立法宗旨,增强立法的针对性和可操作性,要注意解决国有资产管理和监督中的现实问题,特别是国有资产流失问题。对于全国人大如何代表全国人民监管出资人、对国防资产和国有金融资产的监管、国有资产转让和产权交易、经营者报酬等问题,在国有资产法立法中如何规范,也需要认真研究。
