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■本报记者 傅旭明
刚刚过去的一年，“民工荒”的出现在一定程度上显示出了年初一号文件得到的收效，农民开始返回自己的田地，农民增收效益初次显现。那么，2005年关于“三农”的政策是否将会继续？就在2004年即将结束的几天前召开的中央农村工作会议表明，今年中央“多予少取”的“三农”政策不变。建设部前不久也表示要在2006年底前审清拖欠民工工资案。这些都说明2005年“三农”政策的走向，用财政部金人庆的话说：“只会变好，不会变坏。”
虽然在过去的一年里农民增收幅度较大，但显然还与中央及农民的愿望存在一定的距离，细察之，主要原因在于中央“三农”政策在执行的过程中受到了种种因素的制约，而这些因素在今年仍会考验着中央政策的执行能力。
乡镇负债影响税费改革进展
此次中央农村工作会议指出“要加大农业税免征减征力度加大对农民的补贴力度加大对农业基础设施建设和科技进步的支持力度加大对产粮大县的财政支持力度。要以农村税费改革、粮食流通体制改革、农村金融体制改革和土地征收制度改革为重点继续深化农村改革。”
去年，已有30个省（市、自治区）实施了农业税减免，但税费改革在一些地区仍进展缓慢，即使有农业税及其他费的减免政策，但在执行过程中又变了形。事实上，农业税只是农民负担中的一小部分，更多的是基层政府以各种名目收取的费用，而其根源在于现行行政管理体制的弊端。
记者在采访时曾经多次在各地乡级政府机关的食堂吃过饭，在和这些食堂的大师傅闲谈中了解到，这些食堂几乎每天都有两到三桌招待酒席，客人主要是来检查工作的上级政府各个方面的主管人员。
据了解，现在全国乡镇负债达2000个亿，而这些债务又主要集中在中西部欠发达地区。以湖南省为例，据湖南省农办、省财政厅调查，该省1000多个乡镇中负债面积达88．2％，全省乡镇负债85．4亿元。负债乡镇中相当一部分财政收入已入不敷出，个别乡镇甚至在1999年就“吃”完了2003年的财政预算。
乡镇巨额负债的原因是复杂的，主要有：一是财政越位，投入的钱收不回来。据长沙市统计，乡镇财政因兴办企业举债3．8亿元，占乡镇债务的54％。二是财政支出中行政管理费居高不下。乡镇机构臃肿、人员膨胀，使乡镇财政支出中行政管理费用比例过大，一些地方乡镇财政收入甚至连人员工资都不够发。三是财政资金管理混乱，缺乏监督，效率低下。四是赤字财政，举债搞建设。一种情况是，一些乡镇不顾财政承受能力，通过向社会集资筹款，举债搞“形象工程”；另一种情况是上级部门的达标和评先等活动使乡镇财政穷于应付，所需资金七拼八揍，造成大量借款和欠账。五是举债完成税费上交任务。
这些债务来源主要有三种：一是银行、信用社和农村合作基金会等金融机构；二是乡镇企业等单位或组织；三是个体工商户或私人。这些债务有的是以政府的名义借的，有的是以乡镇干部职工个人的名义借的，其中相当一部分是高利贷。乡镇政府和干部的还款压力很大。对不少乡镇政府来说，还款的钱只能是从农民那里收。因此，如何平衡改革后乡镇财政的收支缺口，是税费改革必须解决的问题。否则，要么是农村基层政权缺乏财政支持而且无法进行正常的乡村治理，要么农村基层政府及工作人员会采取其他变通的办法或在改革氛围宽松后继续向农民收取，从而出现农民左边口袋减少了支出，但又增加右边口袋支出的情况，甚至可能造成农民的双重负担。
“三农”问题专家温铁军提出，为降低行政管理上的制度成本，可以考虑“增省、撤地、强县、弱乡”。四年前，他就提出这样的设想。目前农村管理体制改革仍然缺乏讨论。现在交通方便了，如果把县切小，然后加强县级政府建设，同时弱乡，把乡变成乡公所，七站八所取消，村直接对县。一个县也就管几百个村，大县也就管一千左右的村。中间环节减少了，必然会减少治理成本。
农民负担监督难
有关专家指出，农村税费改革的成效，从根本上说，取决于税费改革及其配套改革的状况，也在相当程度上取决于对农民税费负担的监督状况。对于农民税费负担的监督主体，主要来自两个方面：农民组织和政府，特别是高层政府。农民负担是对农民现有利益的再分割。因而，农民之间对于监督和抵制负担的增长，具有共同的利益。在此方面“监督”的改善、“抵制”的增强，相当于针对农民的公共产品供给水平的增加。但是，在当前农户小规模家庭经营的体制下，作为农村交税纳费主体的农户，不仅是高度分散的，也是小规模的。公共产品生产的外部性，单个农户在此方面加强“监督”、“抵制”的成本，与其所得的严重不对称性，以及为数众多的分散农户之间较高的组织成本，往往导致农户缺乏足够的动力去进行这种监督与抵制。因而，在抵制和监督农民负担的增长方面，同样难以避免公共产品生产中的“搭便车”问题。这种“搭便车”问题的存在，决定了农民对其负担增长的监督和抵制，往往是严重不足的、低效的。除非这种负担问题，在一定范围内激化到了相当严重的程度。否则，单个农户抵制负担增长的最有力形式，往往就是“以死抗争”。
此外，农民要对其负担状况进行监督，还会受到信息不对称的困扰。有关减轻农民负担的政策法规，是农民监督和抵制负担增长的有力武器。但在当前情况下，农民与政府之间的信息不对称性，往往导致农民并不一定很清楚，哪些负担是合理合法的，哪些负担是不合理不合法的。在有些地方，政府部门有意无意地减少对有关减负政策的宣传，由此还进一步增加了这种信息不对称程度。这种信息不对称现象的存在，实际上使农民对其负担增长的监督和抵制更为艰难。
农资流通被垄断
去年粮价上涨，农民从中受益，但化肥农药等生产资料的价格也相当幅度提高了。在去年年底全国农资连锁流通研讨会上，一位民营农资公司的老总感慨地告诉记者，这都是由于长期以来农资流通被国有农资企业造成的。
记者在江西了解到，目前，许多地区的农资经营被当地供销社垄断。一位曾经在乡供销社工作40多年的老人告诉记者，这里的供销社表面上还是国营企业，实际上早就被私人承包了，他们合法地拿着供销社的牌子经营，如果其他人在他们的管辖范围内卖农资，他们就会请工商部门来查处，还在许多路口设关卡检查来往的车辆。现在只有农技站敢和他们叫板，去年春天，许多农民在供销社买了棉种，结果发芽率很低，而有的农民在农技站买的则发芽率高，后来农民们都跑到农技站买，供销社的人知道后还去找农技站找茬吵架，不过，农技站的“力量”不如他们，他们甚至利用当地的地痞混混来帮忙对付来这里卖农资的外地人。
近年来，政府增加的投入大多数下达到有关部门，转变为部门收益。而且很多政策、法规出自行政部门。这些政策、法规都代表了部门的利益，由此造成远比过去严重的条块分割。恰恰就是现行部门垄断体制本身，导致中央政府提出的各项支农政策失灵。比如，在我国农业主要投入品中，资金、化肥、农药、种子等，以及产出品的加工、购销领域基本上被垄断了，而任何可以凭借垄断地位获取超额利润的部门都会坚持并且加强原有制度，当大部分涉农经济领域几乎都是被政府部门下属单位垄断的时候，农民很难在农业生产中产生利润。中央决定去年财政支农300个亿，结果，各地的生产资料纷纷涨价，几乎把中央给农民的好处吞没了。
更为重要的是，根据我国加入世的承诺，我国将放开对化肥农药批发和零售的经营，此次中央农村工作会议也提出“进一步扩大农业的对外开放”，而这样垄断惯性和地方势力势必对政策的推行和市场的开放造成威胁。
农户贷款受限制
此次中央农村工作会议还强调了加快“农村金融体制改革”，然而记者在采访中了解到，农村金融体制改革还存在着许多的现实问题，贷款难仍是农民反映的普遍问题。
一位农村信用社信贷员对记者说，这里的贷款限制很严，系统内有明确的制度，规定谁放贷谁负责收回，如果收不回，就要以个人的工资抵上。放收贷款的时间区间也很短，一般是在春播前开始放贷，到11月份左右就必须还贷。每笔贷款的量也很小，一般都在2000－3000元之间，主要用于化肥农药种子等生产资料的购买，如果贷款额度超过1万元就必须由主任签字报县级信用社批准。她抱怨说，在基层做信贷太难了，一方面，看到一些农民需要投入或是遇到困难没有钱着急，想贷给他，另一方面在这里贷款风险很大，放出去容易收回来难，所以不敢轻易放贷款。如果不是很熟悉的农户来贷款，就必须由熟悉的农户介绍或担保，还要根据他承包的土地面积、作物种类来核算他是否有还贷的能力，利息倒是很低，一般在8．85％左右。
她还告诉记者，以前农行在乡也有点，农行主要是面向乡镇企业，近年来，这里的乡镇企业纷纷倒闭破产，主要原因是来伸手要钱的部门太多，而且，农行下放给乡级营业所的权力有限，而且，常常因为县级农行批准的贷款出了问题，责任和影响牵涉到乡级营业所，导致下一任对乡级营业所控制更严，发放贷款的额度也越少，乡镇企业缺乏资金难于维持，结果形成恶性循环。去年这个开办了十几年的农行营业所终于撤掉了。
据了解，目前中国农业投资远远不能满足现代化农业发展对资金的渴求。有关资料显示，截至2003年6月，全国农村信用社农业贷款余额6966亿元，占全部金融机构农业贷款总额83．8％，但农户贷款覆盖面仅为25％，多达3／4的农户没有享受到农业贷款。我国农户的信贷需求往往规模小而分散，缺少抵押担保且季节性强。因此建立具备工业化生产模式的农业企业，在很大程度上有助于形成完善的农业金融体系，通过市场化手段建立农业企业信用机制和担保机制，从而形成以民间投资为主体，国家财政性投资为引导，信贷资金为支撑，外资、民资和资本市场资金等各类资金多元化投入的农业投融资体系。
农民工权益保障执行难
前不久，在浙江打工的农民眯子给记者打电话说他想连夜逃跑。他告诉记者，上个月厂里的机器坏了，当时是他带班，老板说这台机器的零件要换需要5万元，所以要在年终扣除掉他带队的所有人的工资。他不同意，要到劳动部门去告，老板知道后，请了很多人，如果他告就要收拾他，老板说，如果不告，他今年还可以继续在厂里做下去。他母亲打电话来说，还是不要惹是非，不要工资算了，安全回家就好。
虽然民工讨薪得到中央和地方政府和社会各界的高度关注，但是农民工权益特别是经济利益依然受到严重的侵害，主要表现在六方面：依法签订劳动合同的比率低，农民工经济利益得不到保障；劳动时间过长，休息休假没有保证；工资待遇低，同工不同酬现象严重；劳动条件差，安全无保障；工伤、医疗、养老保险率低，得不到基本社会保障；人身权利易受侵害。另外，农民工在进城务工在信息、培训、子女入学等方面仍存在诸多问题。
农民工权益保护并非无法可依，而是执行不力。《劳动法》规定，用人单位必须依法与工人签订劳动合同。实际上，许多用人单位根本不与外来的农民工签订劳动合同。有的单位即使签订劳动合同，保护的也仅仅是企业主利益，而雇工享受不到《劳动法》规定的权利。有的单位随意解除了劳动合同，也不支付农民工经济补偿金。城市有关劳动监察、城管、公安、工商等行政执法人员对农民工存在歧视，时常出现执法不公、执法不严或面对农民工权益受损害时的行政不作为，使农民工的合法权益得不到保护。农民工权益受侵犯，除了外在因素，与农民工自身缺乏法律意识和维权勇气有关。很多农民工在自己合法权益受侵犯时，不懂得通过合法手段保护自己。有的农民工虽有维权意识，考虑身处弱势，不敢维护自身权益。社会救助系统疲软。随着社会保障制度的逐渐确立，城市市民已基本实现了社会保险，而农民工往往不在保险对象之列。低收人的农民工不仅随时可能处在失业状况，而且没有社会救助系统的支持，成为了城市中最底层无保障的人群。
据了解，中华全国总工会在日前向全国政协社会和法制委员会提交的《关于农民工合权益维护的有关情况及建议》中提出制定《农民工权益保护法》，然而一部法律的出台需要很多的程序和一定的时间，有关方面能否真正把“三农”问题当作头等大事来做，排除困难缩短时间早日促成这部法律的出台，全国人民都拭目以待。
（ 责任编辑：魏喆 ）
