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伴随着积极财政政策的正式退出和稳健财政政策走向前台，关于二者在宏观调控中的作用以及相关政策效果的讨论方兴未艾。而在代表支出的财政政策收缩为“中性”的同时，我们的税收收入却依然高歌猛进。
国家税务总局局长谢旭人在2004年12月24日召开的全国税收工作会议上表示，预计全年税收收入将超过25500亿元，增收超过5000亿元，2005年税收计划初步确定为28250亿元，比2004年预计完成数增长10．5％，增加2680亿元。
如此，增加的财政收入之投向成为选择的关键。对于启动新一轮税改而言，目前的财政充盈状况无疑是难得的历史时机。事实上，本着“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，去年实施的出口退税改革、农村税费改革、东北老工业基地增值税转型等改革都已经启动，内外资企业所得税制合并也已经提上日程。但是，就应加快改革还是延缓改革，甚至应不应该按预期目标进行改革，都还存在着不同看法，背后是不同的利益和力量在博弈。内外资所得税改革在今年的搁浅就是一个“合力”的结果。
为了理清其中因果，本报特别邀请了财政部税政司副司长史耀斌、财政部财科所所长贾康、社科院财贸所副所长高培勇、国务院发展研究中心外经部副部长隆国强、北京大学中国经济研究中心副主任李玲共聚21世纪北京圆桌第32期，就稳健财政政策的实施和新一轮税改的机遇与挑战进行讨论。
本报记者 王 梓 主持
财政政策由“积极”到“稳健”
《21世纪》：中央经济工作会议明确了财政政策由“积极”到“稳健”的转型，是不是就是对积极财政政策的一种否定？我们如何评价积极财政政策的实施效果？
贾康：实施稳健的财政政策并不等于对积极财政政策的否定。我国从1998年开始启动积极的财政政策，当年的ＧＤＰ增长7％中有接近两个百分点是积极财政政策的贡献，以后各个年度的贡献率大概是1．5、1．7、1．8左右。总体来说，六年积极财政政策的实施对ＧＤＰ平均的拉动是在1．5到2个百分点之间。换句话说，如果没有这个政策，“七上八下”的经济增长态势就会变成五到六点几的增长。
经济学界有人说，拿这几年ＧＤＰ的增长与政府的巨大投入相比，可以看出政府投入的效率极低。我觉得这个对比有问题。我并不是说投入的效率一定很高，但这样的对比并没有把投入跟投入发挥的效率对应起来。比如1998年、1999年投入并没有见效，把当年的ＧＤＰ拿来跟当年的投入相比，这在经济学的对比关系上是脱离的，是一个比较低级的错误。但是类似的观点，好像还经常被人提起。
当然，我们的资金投入的确还存在如下问题。第一，财政资金和它配套的贷款，在选项上面比较仓促，项目准备不足。我听到有一个地方的领导说，他们那边有一个地区打算沿海建堤坝。那是内海，本来也可以不建，但是当时想趁着现在有钱，建了算了，于是拿过来资金就建成了。第二，项目资金有可能被挪用。积极财政政策实施接近年末，有关部门派出检查组去检查，发现有的部门把资金拿过去搞招待所，后来不得不暂停拨款，让其整改。第三，资金的拨付没有拖延，但是资金支持的工程质量出了问题。1998年发洪水，湖北簰洲湾决口，二十多位解放军在那儿牺牲。第二年有记者到国债资金支持的修复工程现场拿着竹竿在堤坝上一捅就捅进去了，朱镕基总理得知后非常气愤。
但是，总体来看，这些问题不足以否定积极财政政策的合理性和总体的效力。问题在于以后项目建设如何加强可行性论证，更严格地执行资金的使用进度和管理监控，保证工程质量。
《21世纪》：那么，现在积极财政政策为什么要转型呢？
贾康：这个政策长期执行确实有一定的问题，跟整个反周期的政策目标相比，它可能产生一个背离。2000年以后，大家看到了经济发展的重大转机后，就开始讨论，积极财政政策是否有可能淡出。2003年经济发展阶段由原来的相对低迷期转为相对高涨期以后，矛盾的主要方面转成了通货膨胀。我们要争取平稳拉长高速增长期，宏观政策就要从原来的扩张性取向调整过来。
史耀斌：从财政政策来讲，实际上我们现在所讲的从积极的财政政策转为稳健财政政策，主要是看支出的政策，而不是收入的政策。按照经济学来讲，财政政策应该是收入政策和支出政策的总和。现在占95％左右的财政收入都来自于税收，所以如果讲收入政策，实际上就是税收政策。积极财政政策转到稳健的财政政策，实际上是一种支出政策的转变。
金人庆部长在财政会议上的讲话里面提得很明确，实施稳健的财政政策首先就是相应地减少赤字。我们现在的赤字就是通过发国债表现出来的，减少赤字就等于是缩减了国债发行规模。现在对于整个国家来讲，财政收入占ＧＤＰ的比重还不是太高，我觉得财政收入占ＧＤＰ的比重还没有达到它应该达到的水准。
从财政政策发挥作用的角度上来看，今后财政政策在宏观调控方面还应该发挥很大的作用。稳健的财政政策并不等于不再在经济生产当中发挥作用，只不过可能是规模和力度缩小一点，但是在另外一些方面，比如在构建公共财政政策的体系里面，又可能表现得更为突出一些。
“94税改”得失
《21世纪》：如史司长所言，稳健的财政政策另一端对应的就是财政的收入部分。1994年税改无疑为我国现代税制奠定了基石，但基于当时的客观条件，也遗留了一些问题，我们如何评价1994税改？
贾康：1994年的税制改革配合分税制形成了一种综合配套。分税制要同时处理好中央和地方、政府和企业两大经济关系，我首先强调它对政府和企业关系的处理，关键在于所有的企业不分级别在一条起跑线上公平竞争，在税法面前一律平等，按照分配政策的指导和产权规范的约束，实现自主分配。
在1994年之前，各级政府都是按照行政隶属关系组织收入，企业缴税先得看看“婆婆”在哪儿，是中央的、地市的，还是省的、县的，之后各个“婆婆”之间再就怎么分成去吵，这就涉及中央和地方的关系了。这样一来，政府过多的干预和过多的关照不可能造就公平竞争的市场环境。1994年税改首先就是在这方面造出一条起跑线，隐含的逻辑就是以后各级政府对企业的人事权、管理权的处理要重走另一个轨道，企业家就是企业家，而不是什么级别的干部。1994年以后，所有要谈的问题，就是国税、地税、共享税怎么“摆”的问题，税制的稳定性大大提高，中央和地方的关系也变得更加直观和有长期行为导向。
史耀斌：1994年的税制改革对于今天的税制框架起到了非常重要的基础作用。统一内资企业所得税，取消产品税而代之以生产型增值税，在一定的程度上消除了重复征税，标志着中国向着社会主义市场经济体制所要求的税收制度向前走了一大步，而且是很关键的一步。后来的税制改革都是以此为基础的。
贾康：对。1994年税制改革有里程碑式的意义，即从原来所谓的行政式分权走到经济式分权，各级政府明确自己的定位和自己的税权，让企业公平竞争，理清了各级政府之间到底怎么分税。1994年以后遗留的问题是省以下体制一直没有清晰化，另外税制本身还需要进一步的改革和调整。
隆国强：由于税制本身在经济制度当中居于特别重要的地位，中国的税制改革不是心血来潮，而是总体设计、分步实施的。1994年的税改是在1993年十四大确定社会主义市场经济改革的总体目标之后，出台的一系列改革措施之一。这些改革构建起了社会主义市场经济的总体框架。
高培勇：1994税改实际上是带有颠覆性质的改革，在此之前的税制改革，大多都是修补式的。如隆部长所讲，1994年税改是在确立了市场经济体制目标以后，要建立市场经济体制的税制框架，从这个意义上来讲，那次税制改革的意义是建国以来意义最大、影响最深远的一次，是排除了非常大的障碍而施行的一次改革。
比如，那一次税改的指导思想是十六个字：统一税法，公平税负，简化税制，合理分权。仅就前八个字而言，统一税法，这在过去很难，今天大家都已经非常熟悉了。当时提出这个概念是一场革命。中国是一个地大物博的国家，提倡的是因地制宜，用统一的税法覆盖960万平方公里的领土，许多人就要问还要不要因地制宜。
公平税负，在当时的条件下，主要是指内资之间的公平税负，不管是什么所有制性质，大家的税率都是统一的，以前要区别对待。
想想当时税法改革的难度，就能理解1994年税制改革构建与市场经济相适应的税制体系，具有多么特殊的意义！从这个角度来讲，1994年税制改革的功绩是不可抹杀的。
但是我们同时也要看到1994年税制改革的历史局限性。当时改革带有两个具体的目标，一个目标是应对中央财政困难，给中央一级政府增收，这是当时推动政府实施税改进程的一个最主要的因素。这决定了当时的主导思想很难想到如何使税制最优，如何把税率定在合理的水平之上。我们把税基搞的很宽，税率搞的很高，这样就可以宽打窄用，保证中央的财政收入。
第二目标是对付当时严峻的通胀问题。在选择税基的时候，比方说增值税的税基，自然就要选择生产型的税基，而不能选择消费型的税基了。
《21世纪》：1994年税改遗留了哪些问题呢？
高培勇：1994年税制改革遗留下来的第一个问题就是政府之间的关系。这十几年来，在全部的财政收入当中，中央政府占全部政府收入增长的速度非常之快，因为中央有这样一种税收的调配权，这就很容易形成收入上移，事权下移的趋势。几乎所有的税种都是你中有我，我中有你。增值税是如此，企业所得税、个人所得税由按隶属关系划分转型为中央、地方分享，这样搞下去，实际上就不是“分税制”，而是变成“分钱制”了。
还有政企关系的问题。ＧＤＰ这么一个蛋糕，应该是分给政府多点还是分给企业多点呢？如果只盯着怎么样增加政府收入，天平就会往政府一方去倾斜，而忽略了合理税负的问题。
有批评说，现行的税制结构是以流转税为主体的税制结构，我觉得没错。举一个的例子，每年都公布纳税排行榜，每年也都公布一个财富排行榜，两个排行榜总被人们放在一起，纳税排行榜跟财富排行榜不相匹配，相当一批人缺失，是不是脱逃税了？现在来看，笼统的说中国富人偷逃税也不一定是符合实际的。人与人之间贫富差距是从三个层次衡量，一个是收入，第二是支出，第三是财产。可是中国现行的税制几乎把所有的税种都放在流量上，增值税也好，消费税也好，都是流转税，在支出环节征收，对存量基本没有触及。如果在在税种的存量配制上，出现了缺失状态，那么很难做到富人的富裕程度和纳税程度能够相匹配。
《21世纪》：改革之后导致了中央财权的扩张和地方财政的收紧，也相应地带来了地方财政尤其是县乡财政的困难，对此我们如何判断呢？
李玲：很多人讲1994年税制改革造成了县乡财政困难，原因在于中央把“肥”的都拿走了，“瘦”的都给到地方了，责任也都推给地方。
史耀斌：实际上并不是这样的。1994年财税改革，将税种分成中央税、共享税和地方税，实际上中央税也不多，就一个消费税，地方税有十多种。但是从收入规模上来讲，最大头的增值税是共享税，增值税75％归中央，25％归地方。股票交易的印花税，当时是50％对50％，只是在深圳和上海，现在已经调整到了中央96％。另外，资源税是大头，都在地方，只有海洋、石油、天然气这些税收实际上是在中央。后来又调整了两个税种，一个是企业所得税，一个是个人所得税，但是实际上企业所得税原来也是共享，只不过是按照企业的隶属关系来共享的，中央企业归中央，地方企业归地方。地方个人所得税，原来全部是地方的，除了银行储蓄存款利息的所得税是中央收入外，从2002年和企业所得税一样，现在是六四开。
从收入规模上来讲，如果把中央税和共享税里边中央分得的部分加起来，中央拿到的收入要大于地方的收入，但是也多不了多少，大概是在整个税收收入里面能占到50％多，地方占到40％多。而在支出上，中央只占到40％，地方占到60％，将近20个百分点的差距收入全部是用来转移支付到地方的。从分税制角度上来讲，中央通过共享税拿到的收入更多一点，把企业所得税、个人所得税搞成共享，是因为中央要集中一部分财力用来支持中西部的发展，中央由此所增加的这部分收入，一分钱都不留中央，全部给中西部。所以说，仍然是地方的财力要大于中央的财力。
另外，也并不是把责任都推给地方。客观来讲，事权的划分是有些不清楚，有一些不该中央承担的，中央承担了，不该地方干的，地方也干了。现在县乡财政确实是有困难，这个困难是多种多样的，原因也是多种多样的，很难完全归于收入分配问题，地方搞形象工程是一个很大的制度性问题。
财政部正在非常积极地要解决地方财政的问题，我们搞了一个为缓解县乡财政困难的工程。如果国务院批了，就要施行。
贾康：对县乡财政困境，我们有一套研究，基本的思想就是说，地方的，特别是基层的困难是现在体制综合性问题的一个集中表现，1994年财税改革应该更好地形成财权和事权的呼应，实际上没有形成。在省以下的体制里，财权的重心明显上移，省和市是地方的高端，高端更有操作空间把财权往上移。省和省级以上政府财政权力增加，自然而然，低端的就是县和乡镇两级财力比重降低。而事权都是往下压，上面要求达标而没有达到都是一票否决，政绩免谈。县和乡镇的领导，就好像是无限责任总公司的经理。本来可以形成清晰的分税分级的框架，政府分级过多使地方的分税制没法操作。
怎么改呢？我们提出了减少政府层级的大思路，逐步把乡镇变成市县级政府的派出机构，这个层级不用设税基，成为市和县平级下面的一个派出层级。市如有必要的话变成地，成为省级的派出机构，不用设五大班子，不用设一级税基，这样就变成了中央、省、市县三级分税、分级。按照这样的一个框架，慢慢发展起来以后，基层财政困难的解决才能够真正的达到治本。短期内就得标本兼治，撤乡并镇减少行政成本，配合具体的改革事项，建立消化债务的积极性。中长期来看，还是要把五级压得扁平化，三级分税、三级预算，再往后还会发展出各级都有一级产权，完成国有资产管理体系的清晰化。最后，地方按照分税分级的逻辑要有适当的举债权。
《21世纪》：对地方政府已经存在的巨额负债，如何解决呢？
贾康：现在估计，县乡两级总体负债恐怕要在万亿元的规模。要控制住事态，把原来的债想方设法化解掉，不要再迅猛增加；另外我们从研究的角度提出来疏导治理，叫做“开前门、堵后门、修围墙”。现在围墙都没有了，后门也说不上了，处于负债泛滥的状态。现在预算法不允许地方政府举债，实际上已是“鸵鸟政策”。围墙修好了以后，后门只能偶尔走，也就是特事特办，急事急办，一般是主要是走前门，透明化并有所控制。把风险放在明面上，按具体的债务安排进行约束。
目前有一个办法就是可以形成一些激励机制，鼓励地方官员消化债务。我知道财政部有一个明确的规划，要在2005年施行“三奖一补”的激励措施，将增收节支、精简机构指标化并加以奖励，调动欠发达地区的积极性。
《21世纪》：在中央财政收入持续增长的大好形势下，如何加速推进新一轮的税改？
隆国强：现在这一轮的改革，实际上是在十六届三中全会进一步完善社会主义市场经济体制文件的指导下进行的。上一轮税制改革，可能较多地关注了中央和地方的关系，但是现在对于中国来说，对新的税制改革提出了更高的要求，那就是如何用新的制度切实引导全社会落实新发展观，形成一个新的发展模式。
史耀斌：过去的改革主要是侧重于中央和地方关系的调整？我不同意这种观点。现在的税收制度是1993年批复并于1994年开始实施的。首先是工商税制的改革，1994年以后把工商税制改变，取消了产品税，开通了新的增值税，合并了内资企业所得税等等，设了几个新的税种。在这个基础之上，将中央和地方的收入分配关系，按照税种分为中央税、地方税和中央地方共享税。我认为税制改革处理的首先不是中央和地方的关系，而是政府和企业之间的关系。第一对关系是最基本的，只有创造出ＧＤＰ，然后才能有税收，只有收到了税收，才能在中央和地方之间构建或调整收入分配关系。
财政政策实际上在收入上就是税收政策，在任何一次大的改革里，税收制度改革实际上起到了一个率先突破的作用。比如说1983年1984年两步利改税，那时候确实是率先突破，放权让利是用税收的形式放的，原来利润全部上缴，现在改成所得税。美国有一个作家说过，一个人只有两件事情是不可避免的，一个是死亡，一个是税收。税收在整个国家的经济生活里扮演的角色越来越重要。
《21世纪》：那么，制约新一轮税改的因素有哪些呢？
高培勇：我分析，制约新一轮税制改革迅速的启动的因素首先就是税改的成本问题。仅增值税改革一项，按2003年的数字去计算，大体要付出两千亿，企业所得税的改革要付出五百亿元。从政府的角度来讲，需要考虑如何消化税改成本。
这个成本既然早晚要付，最好选择一个政府收入比较充裕的时期。但是，不能指望政府哪一天银子多到花不出去的时候，再去搞税改，那一天永远不会到来的。从目前的格局来看，政府想花的钱是没有底数的，远没有头。
从1994年税制改革以后，中国税收收入增长幅度一直是比较大的，基本上前几年平均每年上千亿增收，后来是逐步跳跃到1500亿、2000亿，今年突破了5500亿。当然算帐的方式不一样，结果也不一样，根据财政部的算法，要把出口退税抵消掉，还剩3500亿左右。
从整个税收增长的轨迹来看，近几年税收实际上已经进入了一个高速发展的大平台。如果在这个时点上不进行税制改革，可能今后就没有这么好的时机了。
第二个难题是逆向调节的问题，从去年开始提出来的。2003年10月份进入新一轮的经济扩张期，随之而来的风险不是通货紧缩而是通货膨胀了。大家比较担心，增值税、企业所得税的税改，实际上会形成与松紧适度的宏观政策背离的调节的力量。在这种时候，增值税和企业所得税的税改推出，会不会形成所谓火上浇油的趋势？
但是，如果不花钱推进税改，势必导致政府收多少就花多少。那么，就会形成政府的投资，这笔钱通过扩大政府支出的途径对经济形成强有力的扩张。相比减税带来的扩张成本而言，显然用于政府支出扩张力度更大，在这个时候启动税改，实际上换取的是一种经济扩张力度的减轻。
2005年长期建设国债减到800亿，稳健的财政政策所做的全部的事情，只不过是在逐步的减轻扩张力，绝对没有调转方向。在这样的考虑之下，推进税制改革，实际上就是一种正向调节的措施，也是有利于中央政府宏观调控实现的一种方式。
李玲：另外，从社保、医疗的角度看，基本上社保和医疗卫生改革都是中央出政策，地方上是出钱的，而在美国，所得税的一部分是社会保障税。我们现在中央的财政，在这方面的支出相对来说非常低，只有6％左右。
史耀斌：你说的社会保障税实际上我们并没有开通。我们现在的社会保障是通过各种各样的医疗统筹、失业保险来实现的。
贾康：我们现在的社会保障统筹，一般都是县级、市级统筹，少数的是省级统筹，十六届三中全会的决议中提出要尽快提高统筹到省级，我个人理解，最后要提高到全社会这一级，那个时候的收费就应该规范的转成税了，现在有些地方继续叫“费”，但是已经是税务部门去征，成本低一些，约束力高一些。大的阻碍就是，到了现在钱没法做调剂使用，没法发挥功能，而框死在一个个小金库上。所以劳动力流动到这个边界，只要跨统筹，马上就成了问题。
史耀斌：社会保障税是很有可能的，前几年不光是议论过，在中央的文件里也提到了开征社会保障税。财政部最早的时候也设计过方案，后来因为社会保障涉及到统筹的层次比较低，整个社会保障体系难以建立而搁置。假如社会保障本身框架不能完整，怎么能把钱筹过来？
李玲：这是个先有鸡还是先有蛋的问题，社会保障没钱，体系也建立不起来。
贾康：如果是现收现付的模式下，不能满足当期需要，就要从一般的收入里面把钱调过去，完成政府牵头的功能。从长期可持续的角度来说，最好要有个人帐户，能够缓解这种压力。
《21世纪》：增值税改革的下一步又如何呢？
史耀斌：增值税转型已经开始做了，现在来讲，进展还不错。我们上个月还到东北去把三省一市的人，包括企业请在一起，开了一个座谈会。
贾康：一个最新的政策是，原来的方案只许在增量中抵扣，现在允许在条件具备的情况下，可以进行存量抵扣。
史耀斌：是这样的。我们刚刚发了一个文件，如果增量动了以后，地方财政还能承受的话，也可以抵扣存量，这仅限于2004年，2005年还没有正式发文，估计还是采取退税的办法。增值税转型关键的问题，就是怎么样能在全国把它推开，当然从今年开始，我们还是试点，不会把它全部推开。
《21世纪》：内外资所得税改革为各界关注，目前来看，我们今年能否抓住机遇推进改革呢？
贾康：内外资企业所得税的并轨，现在确实是一个有利时机。今年是“改革年”，增值税的改革还是要进一步的往外推。对于外资企业来说，增值税的转型是一个减轻税负的因素，而内外资企业所得税合并是一个增加税负的因素，这一增一减并在一起，冲击力就比较小。另外，财政收入现在占ＧＤＰ的比重已经在20％上下，在今后，到了一定的状态也会相对稳定下来，不会每年都有如此强劲的增长。如果这次时机丧失了，下次时机的操作空间不一定有这么宽了。还有，我们面临人民币的升值压力，在这个情况下，我们如果启动并轨，可能对ＦＤＩ有一些影响，但是正好缓解了压力。
但是，财政部领导在去年的财政会议上表示，原来设想去年年底前能在国务院的会议上通过，提交到今年3月份的人大审议。
史耀斌：按照《立法法》的规定，一个法如果要做重大的原则性修改，就必须要经过原来发布的立法机关同意。《外资企业所得税法》是全国人民代表大会通过的，现在两法合并等于是否定了原来的外资企业法，设立新法必须要全国人民代表大会通过。从法律程序上，得“两读”以后，才能提交到全国人民代表大会上去。经过国务院和全国人大常委会审定以后，再提交到今年3月的全国人民代表大会审议，但是目前草案还没提交到人大常委会。
实际上，我们对企业所得税两法合并已经拟定出税法的草案了，已经听取过意见，另外还要走法律程序。两税合并主要的宗旨就是，首先内外资企业税率合并，税前各个项目要统一，另外优惠政策做适当的调整，对此我们已经征求过全国所有省市自治区人民政府、所有部委的意见，我们还开了很多专家座谈会，充分听取了大家的意见。
贾康：现在来看，还有没有可能争取加快改革步伐？
史耀斌：我觉得很难了，要赶到今年3月份的全国人民代表大会，已经不可能——人大常委会已经闭会了。
贾康：如果今年3月份上不了人大，很可能要一年后再说吧？如果明年完成立法程序，说不定执行就得后年年初了。
史耀斌：对，一般的来讲，一个法的执行是从完整的一个年度开始。
《21世纪》：内外资所得税合一今年搁浅，背后的阻力在哪些方面呢？
贾康：方案搁置的原因一个是沿海发达地区有不同意见，一个是主管部门有不同意见。
史耀斌：主要是对于一些政策的调整还是有想法，现行的优惠政策如果做出调整的话，相对来讲，还是要触动和调整一部分利益。
高培勇：从现在得到的信息来看，反对企业所得税加速推动的，主要是东部地区。因为东部地区相对来讲吸引外资的数量比较多，他们对于外资的走势最为敏感，当然这和本地区ＧＤＰ发展格局有很大的关系。再有反对者，可能就是来自于外资的主管部门。这跟各个部门所担负的职能、政绩的评判有很大的关系，实际上就是一个利弊的权衡问题。
《21世纪》：两税合一是否会影响我国吸引外资的能力？
史耀斌：我认为不会。外商投资对地点的选择实际上主要看三点：第一看政局是否稳定，第二看有没有市场，第三看有没有便利、廉价的劳动力和原材料。实际上我们现在很多税收上的优惠并没有真正意义，拿美国来讲，美国企业所得税是没有饶让制度的，如果一个美国企业在中国经营，比如说15％的税率，那么，如果它把利润汇回美国去的话，美国的所得税税率是34％，另外19％还要补交，所以很多的美国企业说有没有税收优惠无所谓，因为只要汇回利润，事实上他就拿不到这种优惠。
在两税合一的草案制定过程中，我们特别和几个大的外资企业像宝洁、ＩＢＭ、西门子这样的企业交流。谈完以后，他们给我写信，说完全打消了投资的疑虑。
高培勇：要破除对于外资对两法合一的担忧，干脆就让内资企业所得税完全向外资企业所得税靠拢。不过那样，政府算帐的时候，可能又觉得收入减收太大。商务部也好，东部地区也罢，无非就是担心税率提高以后对外资出现什么影响。
史耀斌：实际上这个假设很难实现。现在东部的担心不光是税率，因为税率基本上还是没问题了，主要是担心区域发展的问题。税率的区域差别恰好是需要调整的，如果内资企业所得税靠过去了，等于这个差别就没有了。
高培勇：我记得1994年税制改革，就爆发了一种争论，那时候就提出还要不要经济特区、经济开放区的问题。经济特区的标志是什么呢，就是施行比其他地区相对较低的税率、税负。这是和中国广大的内地去比，实际上这已经成为改革的一种阻碍力量。
应当把增值税的改革和企业所得税的改革捆绑在一起同时推出。原因很简单，就是增值税的改革是皆大欢喜的改革，方方面面都会得利，只不过有人得利大一点，有人得利小一点，有所不同。但是企业所得税的改革，总是有人要利益受损，就算方案设计再周全，总要有一些企业的收入比过去增加一点。如果单纯的推出企业所得税的改革，相对来讲，阻力就更大一点。
隆国强：对于捆绑改革会皆大欢喜的说法，我还是有一点问题没太搞明白：所得税内外并轨，对于内资企业来说肯定是高兴的，外资企业却未必高兴。从增值税的角度来说，绝大多数的外商投资企业的设备进口是免税的，采购国内设备可以退税，所以说改不改与外资企业没什么关系，得益的还是国内企业，捆绑在一起，高兴的还是国内企业，不高兴的还是外国企业，还是达不到你说的皆大欢喜。
外商纳税真正的大头不在所得税，而是在增值税。我们有一个数据，从账面上看，外商投资企业亏损的占所有外资企业的40％，零利润的占20％，它们其实完全可以通过转移价格把利润做得很低。所以，所得税改革对它们来说并不重要。重要的是增值税，不管怎么逃也是逃不掉的。
所以我就觉得两税合并，实际上对企业影响并不是那么大，关键的是，中国政府要避免给国际社会一个错误信号，不要让它们误解中国要收紧外资政策了。内外资税制合并除了时机，还要有技巧的选择。只出台这么一项政策，不是一个非常好的做法。从全球总的趋势看，各国对外资越来越开放，根据联合国每年的投资报告统计，所有国家出台的政策，大概不利于海外投资者的只有1％到2％。所以我主张把继续扩大开放的政策和两税合并的政策一起推出，要给国际社会一个明确信号，两税合一的改革是为了创造平等竞争的市场环境，而不是收紧外资政策。
《21世纪》：在两税合一方案不可能及时推出的前提下，目前的方案需要在哪些方面优化？
高培勇：国家发改委明年“十一五”的发展规划草案中，已经把完成增值税的转型改革写进去了，但是我在这份草案中没有看到完成企业所得税改革的说法。看起来很可能会形成一个增值税的改革单兵突进，而企业所得税的改革遥遥无期的局面。当然，中国的这种决策机制在很大程度上取决于部门利益、地方利益的博弈，而最终是会出现哪样的局面，恐怕还很难判断。但总的来说，这是一件非常令人遗撼的事情。
这样看起来，难题的破解还要接着做，比如说，企业所得税的税率不定在27％，再低一点，到20％可不可以？
隆国强：但是那样财政部的担心就增加了。
高培勇：财政部的担心事实上最终是国务院的担心。举例来说，今年的财政收入的超收问题中，据我所知，财政部不希望把支出的基数搞大，因为那样会导致明年、后年都有问题。这反过来会推动税收基数搞大，这是一种恶性循环。现在面临的是，超预算的这笔钱怎么去处理？一个最基本符合预算运行规律的选择是，直接弥补赤字，把3198亿赤字抹掉，还有节余，可以少发一点国债，不是挺好吗？
史耀斌：关于两税合并，如果单纯的把内外资企业所得税并在一起出台恐怕不是太合适。内外资企业所得税合并的本身并不是简单的内资和外资税率合在一起，提高外资企业的税负，减低内资企业的税负。实际上，我们的宗旨给内外资企业在税收上营造一个平等竞争的环境。我们还要考虑到世界和周边国家地区税收改革的趋势和税负的水平，绝不能因为税制改革而影响我们对外开放和引进外资，我们现在拟的税率水平是远低于周边国家和地区的。
优惠政策的调整不是取消优惠政策，而是使优惠政策更加合理化。因为现在的优惠政策更多的是集中于区分所有制形式上，我们实施优惠政策的目的，是要使这个国家的经济向前发展，这就要求我们要转向以产业优惠为主，而不管是内资还是外资。而且要打破区域的概念，现在全国52个高新技术开发区，只有在这里面注册的高新技术企业，才能享受到高新技术企业的优惠所得税政策。这在一段时间是可以的，但是不是长久之计。我们拟议当中的方案确定，凡是高科技企业，都可以享受高科技的优惠政策。所以说并不是取消了优惠政策，实际上是使优惠政策更加合理化，更加有效率。
任何税收制度改革，总会有一部分企业或者是利益集团的利益受到一些影响，为了缓解影响，还要有一个平稳过渡，我们还做了一个规定，新的税制出台之前已经注册成功的老企业，没有享受完税法赋予的优惠政策的，要给一定的过渡期，把优惠享受完。这在世界上任何一个国家都是没有的。中国是1994年开的先例，改成了统一的增值税，1994年之前，外资企业是征工商统一税，当时我们对工商统一税和新的增值税、营业税、消费税之间的差额，五年下来，超税负的都返回去了。这次企业所得税两法合并以后，拟议中也要采取这种做法，这样的话，不但是名誉税率要降低，优惠政策要合理化，还会加上过渡措施。
贾康：总体来讲，我们形成统一市场这样一个基本规则体系，让所有的企业公平竞争，政策更透明，更稳定，这都是按照ＷＴＯ的精神来的。原来的外资企业，更多的一些超国民待遇的，我们现在就是按照过渡期来处理，如果是五年的过渡期，在期间逐步消化税负变化，并不是什么大问题。
隆国强：除了产业的导向，还有一个区域的导向问题。当时搞特区，没有区域的概念，只是为了创造一个好的投资小环境，能够把外资吸引过来。这个模式运行下来，客观上变成了政策优势和市场优势的叠加，强化了沿海地区的吸引力。现在形势变了，政府也真的是有了区域导向的概念，要促进落后地区的发展。提高引进外资的质量，对于沿海地区来说，可能需求迫切的就是技术水平更高的项目；而对于落后地区来说，考虑更多的还是经济增长的问题，怎么解决就业、增加税收的问题。中国是一个大国，我们讲产业升级的时候，对每个地区的要求是不一样的，不能笼统的一讲要高新技术，大家都要做高新技术。
史耀斌：这一次提出中部要崛起，实际中部的情况是，东部的优惠政策享受不到，西部的大开发又没享受到。中部更为关注的还不在于税收优惠，它更关注能不能多批几个大项目。我觉得，区域发展和税收政策也是公共财政政策里很重要的一个方面，否则的话，我们现在的区域发展真的太不均衡了，上海2003年人均ＧＤＰ是4700美元，贵州是300多美元，差得太多了，我们需要弥合这种不均衡。
贾康：关于中部崛起，还要补充一点，如果增值税在完成试点之后不能立即推到全国，可以先考虑由中部推行。
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