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是被试管的容积限制窒息，还是来个破茧化蝶式的重生？作为当年改革开放“试管”之一的开发区就正处在这样的一个十字路口。
近日，广州市市长张广宁透露，广州市区划调整方案已上报国家等待审批。据悉，广州市区划调整将在坚持行政区总数不变的情况下，对有的行政区进行整体合并，有的进行部分调整，广州开发区、南沙开发区两个国家级开发区则拟划为新的独立行政区。
“这也是我们的一种探索，为的是顺应形势发展的需要。”广州开发区宣传部长赵伟国以一种水到渠成的口气说道。
割不断脐带的“孤岛”
如果你现在乘车从广州最繁华的天河体育中心到广州开发区，沿路你已经很难分清城区和郊区的界限。“20年前开发区刚设立的时候可不是这样，那时候别说开发区是地地道道的农村，就连天河体育中心也还是一片农田。”广州市社科院城市公共经济研究所所长刘江华说，“经过20年的发展，广州开发区如今已经成为国内最成功的开发区之一。”
“1984年，广州经济技术开发区成立，中央批的是一块只有9．6平方公里的地。看中这里，就是因为当时这里四面环水，便于封闭管理。”赵伟国回忆说。当时设立开发区，是在学习经济特区模式的基础上，由国家划定一个特定的区域，给予一定的政策优惠，以利用外资、出口创汇、兴办工业为主，并致力于发展高新技术产业。
以前是把开发区当孤岛来管理，但开发区发展到一定的程度，就必须考虑与周边地区及整个城市的协调发展问题，这根脐带是割不断的。“比如说广州，开发区的好几项重要经济指标已经占了广州全市的1／4甚至1／3，接下来不可能只搞工业项目，应该发挥更大的作用。”刘江华表示，“当年，为办开发区，当地的原住民迁出去了，现在开发区发展了，他们却一点好处都得不到，说不过去。再说，开发区自身要持续发展也必须考虑与周边地区的互惠互利，协调发展。这个问题在国内的各个开发区都不同程度地存在。”
广州市委书记林树森此前也表示，开发区如果光搞工业项目，将来肯定是不完善的，广州开发区目前发展很快，无论是财力还是组织能力，都能很好地带动周边的农村发展，从整个广州发展考虑，应让开发区发挥更大的带动作用。“开发区的建设目标其实几年前就变了，从原先单纯的经济功能区改为现在的要建适宜创业工作和生活居住的卫星城。”刘江华说。据介绍，早在2001年广州开发区第一次党代会上，广州开发区就提出要建设适应广州城市发展需要的新城区。2003年，广州市将被开发区包围的萝岗镇交由开发区代管，开发区利用自身优势，不仅吸纳萝岗大量的农民就业，还较大程度地提高了当地农民的生活水平，得到广州市领导的高度评价。
按最初的设计，开发区是一个纯粹的经济功能区，一直沿袭着管委会管理的模式。“在开发区刚设立，功能还比较单一的时候，管委会模式由于反应灵活、高效，在吸引投资方面起到了很好的作用。但是现在，这种模式正面临挑战。”刘江华表示，国内的开发区经过多年发展，区内不仅有工业，同时还有许多第三产业和居民社区，这就牵涉到了社会管理问题，对于这些事情，开发区管委会不能不管，但管委会作为“准政府”，在法律上却只有管理经济事务的职能，并没有管理社会事务的职能。
“广州经济技术开发区刚成立的时候，当地只有几个村庄，迁走了就没什么当地人。但是现在，开发区已经有10几万人口，有城市也有农村，社会管理是个大问题。”在赵伟国看来，开发区目前的这种管理模式，不仅有法律上的问题，实际操作中也存在诸多弊端。“因为没有社会管理权限，我们的街道办只能挂靠在黄埔区或白云区，街道办的人员时常向我们诉苦，说有事情开发区这边请示了还得向黄埔或白云区请示，两头为难。”
面对这类问题，有些地方已经把开发区和当地行政区进行合并，例如，青岛开发区跟黄岛区进行了合并，宁波开发区与北仑区进行了合并。“由于原有的区政府各个部门俱全，合并后很难做到机构精减、高效，开发区的管理优势也很难体现出来。”刘江华对此评价说，“随着开发区原先享有的优惠政策被推广普及，开发区这方面的优势已经不如以前明显，如果管理优势也被削弱了，开发区对投资的吸引力就更小了。”
实际上，这个问题已经成了困扰国内几乎所有开发区的大问题。一个月前，商务部、国土资源部、建设部三部委联合召开国家级经济技术开发区工作会议，这个问题就是讨论的焦点之一。在会上，不少开发区的代表都希望通过立法来解决这个问题，以国家法律的形式明确开发区管委会的性质、职能及其与地方政府之间的关系。据悉，《国家级经济技术开发区条例草拟稿》已经被列入国务院法制办的立法计划。
广州新思路
“广州市行政区划调整方案确实已经上报国务院待批。”广州市民政局一位不愿意透露姓名的官员向记者证实说，但他拒绝进一步透露整个方案的详情。据记者从其他渠道获悉，广州市此次区划调整方案的主要内容是：将越秀、荔湾两个较小的老城区分别与周边的东山、芳村区进行合并，同时，将广州开发区和南沙开发区的主要属地从目前所属的黄埔、白云、番禺等区中独立出来，分别暂命名为萝岗和万倾的两个新行政区。
“广州的思路说白了很简单，就是通过市级层面的运作，让广州的两大开发区管委会增挂行政区的牌子，以行政区的身份行使社会管理职能，绕过立法障碍，使管委会目前实际上已经存在的这方面职能合法化，协调与城市发展的关系，同时保留其高效灵活的运作方式。”一专家这样解释。
不过，也有人对此发表了不同意见。天津开发区管委会政策研究室主任王恺就对记者表示，广州开发区的做法算不上是一种新思路，因为全国已有十几个国家级开发区采用的是与行政区合一的体制，广州的做法也只不过是一种让开发区回归到旧体制的方式。
“最关键的就是‘独立’二字。如果是与旧的行政区合并，要背上多大的包袱？”赵伟国表示，如果广州开发区能设为独立行政区，除了需要增设人大等机构外，区委区政府的职能仍将由管委会行使，这样就既能确保开发区管理社会事务的职能及协调与城市发展的关系，同时还能保证开发区管理的高效灵活。刘江华则表示，广州的做法跟上海浦东开发区还不太一样，因为浦东当年让开发区与行政区合一，“实质上早就不再是一个开发区的概念，而是一个经济特区。”
（ 责任编辑：胡立善 ）
