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史纪良：同志们，大家下午好。刚才楼部长给大家介绍了稳健的财政政策的情况，按照会议的安排，请银监会给大家介绍一下当前金融风险和怎么样加强金融监管这个课题。应该说货币政策现在和人民银行基本分工是这样的：涉及到货币政策的主要是由央行（人民银行）来确定，银监会主要是从事金融监管，从加强金融监管的角度有效地防范金融风险，保持金融稳定，促进经济健康发展，大体上是这样的分工。防范和化解金融风险这是一个好问题了，在座的大家都知道，社会方方面面对怎么样防范金融风险也曾经发表过好多有观点、有内容的建议，我想借这个机会，给大家简要介绍一下我们国家在亚洲金融危机以来，大体上出现了哪些金融风险。对这些金融风险是怎么处置的，今后怎么样有效地防范、化解这类风险，从这个角度给大家做一个简单的介绍。
大家都知道金融危机具有突发性、破坏性，极强的传染性，一旦爆发便会在短期内影响到整个国家的经济安全。97年以来的亚洲金融危机充分说明了这一点，直到现在经过七八年的努力，有些国家的经济还没有全面地复苏，就是因为受到亚洲金融风波的影响。因此怎么样及时、发现、处置金融风险是各个国家非常关注的涉及到经济安全的一个大问题。这些年来，我们国家政府始终高度重视金融危机的防范和化解，93年以来我们从加强和改善宏观调控，解决金融问题入手。首先提出了要整顿金融秩序、要约法三章，解决乱拆借、乱办金融机构，金融三乱的问题。当时我们国家政府在国务院的领导下组织了12个专题小组对我们国家的金融风险进行了分类处置，提出了分类处置的报告，从那时开始有步骤、有组织、有计划的开始了对金融机构的清理整顿。
首先是对城市信用社的清理整顿，作为中国金融体制改革过程中产生和发展起来的地方性金融机构，曾经发挥过一定的作用。当时因为是一个新生事物，我们在掌握市场准入方面也没有严格的标准，当时要想办一家城市信用社的话要有50万的资本金，这就可以了，经过当时人民银行核准就可以组建了。因此当时城市信用社是雨后春笋，据统计当时最多的时候全国有5千多家城市信用社，遍布城市，包括县一级，到处都有。由于这些城市信用社经营规模比较小，50万的资本金，随后大量地组织存款，再加上管理不善，放了贷款以后收不回来，风险就逐步暴露出来了。相当多的城市信用社难以维系，经济已经非常困难了，甚至有些信用社出现了急提存款的现象，当时很多地方都告急，城市信用社没有存款了。他吸收的存款到期了，但是放出去的贷款到期收不回来，不能支付到期的储蓄。
因此国务院确定了处置城市信用社的整体方案，当时提出来的是保留合并或者是重组，或者是更名改制为其他的金融机构，实在不行的就是行政关闭撤销。采取了不同的处置方式，并且按照谁组建谁负责组织清场的原则，谁是股东，由他们来负责组织清场。按照这个原则及时化解了风险。到了98年全面清理整顿时全国共有城市信用社3290家，到去年年底，通过上述的几种处置方式，已经分类处置了城市信用社2892家，为了解决城市信用社撤销之后，自然人合法债务的兑付，国家动用了中央专项借款，人民银行安排了相当数额的专项借款来保证城市信用社对个人债务的兑付，从而保证了储蓄人的合法权益。到现在为止还有690多家信用社主要是分布在中心城市一级，县一级的城市信用社基本上已经处置完毕了。690多家城市信用社当中还有将近300家已经是停业整顿的，还没有最终退出市场。因此真正能够正常经营的、周转的大体上还有300家。
第二个是对农村合作基金会的清理整顿，农村合作基金会是84年开始试点的，当时提出的本意实际上是对当时农村信用社金融服务不满意，认为农村信用社是官办的，不能很好地为三农服务，因此当时设立了一个农村合作基金会的组织，准备办成农民互助的、真正为农民服务的组织，另起炉灶。但是随后办起来以后，就背离了原来的初衷，变成了乡村一级的，不说当地政府的小金库，至少当时起到了很多不应该是由金融机构所办的事，承当了相当一部分的财政职能，包括乡镇有一部分政府的开支也从合作基金会来支付，因此很自然地合作基金会也很难经营下去。99年针对一些地方农村合作基金会发生挤兑，国务院决定全面清理整顿，当时人民银行和农业部是整顿的组织者，按照国务院的要求全面清理整顿。对农民的个人储蓄也是通过中央借款来解决的。到现在为止农村合作基金会作为一种金融的组织形式已经不存在了，在农村已经清理整顿关闭了，有的好的被当地农村信用社接过去。
第三对信托投资公司进行清理整顿，包括信托公司、金融租赁公司，用金融界的说法就是对非银行类的金融机构进行清理整顿。我们国家的信托投资公司从一诞生开始就不断地面定着清理和整顿，从80年代开始以来，四次全国规模的清理整顿，清理完了以后稍微好了一段，随后又不行了。一直到99年，第三次全国性的清理整顿，这是比较彻底的，中央下了很大的决心对信托公司进行了清理。这次清理主要是明确信托公司的市场定位。信托公司就是要跟证券分离，要受人之托，代人理财，不能收取利息，只能收取手续费。严格界定跟银行类机构的界限。按照这个新的规范，谁有生命力，能够经得起这样的考验才能够继续申请，经过验收合格之后才能继续保留。清理整顿前全国共有信托投资公司239家，经过5年的努力，通过破产、转制实现市场退出159家，经过合并整顿，目前全国已经重新登记的，经过我们核发执照的有59家，最多的时候二三百家。但是59家信托公司经营的全景从现在看并不是理想，我们这么一个正在发育的市场经济国家，信托业务到底怎么开办，还在研究当中。如果允许这类机构存在，就得让它有一定的生存空间，否则的话将来很难生存。怎么样把我们的信托业能够规范、健康地发展起来，是监管者一个很重要的职责。
第四类是城市商业银行风险的化解。95年时针对众多的城市信用社，当时对这类城市信用社怎么样能够合并、重组为地方的城市商业银行尝试的一条新路。全国现在大体上有114家城市商业银行，大体设在省会城市或者是经济发达的中心城市。都是从过去城市信用社的基础上组建而来的。但是由于先天不足，这部分城市商业银行组建的时候清产核资不彻底，把相当一部分城市信用社的不良资产也裹进来了，经营了一段以后风险就暴露了。比如说海南发展银行，后来经营不下去了，申请行政关闭。广西的北海，还有12家城市信用社也一样，办不了，最后变成商业银行也是办不下去了。另外汕头的商业银行现在也办不下去了，目前全国还有112家城市商业银行。这是地方金融组织继续发挥着作用。我们给城市商业银行确定的市场定位是什么呢？这类城市商业银行应该是社区银行，应该是市民的银行，应该是为微小企业服务的银行，它不应该办成一个跟国有银行争业务、争客户的银行应该办成是市民身边的一个银行。经过这几年的清理整顿，112家城市商业银行当中有相当一部分办的是不错的，比如说这几个直辖市，上海银行，最近北京商业银行更名为北京银行，正在发挥着作用。
通过上述几类金融机构的清理整顿基本上规范了金融秩序、有效化解了系统性金融风险，从而为我们着手解决国有商业银行的风险提供了条件，使我们能够有可能腾出手、腾出精力来动大手术。也就是说我们目前正在进行的对国有商业银行的治理，几年来国有商业银行通过剥离，剥离了13900亿的资产，实行债转股等等，逐步改善了国有独资商业银行的资产质量和财务状况，在这个基础上国务院又决定从03年底，选择中国银行、建设银行作为国有银行股份制改革的试点单位。这个过程大家已经身临其境了，对中行、建行注资，中行、建行按照现代企业制度，办好现代商业银行的要求进行了内部综合治理的改革，包括建立健全内部机制、法人治理结构等等，通过这些改革，中国银行、建设银行的经营状况04年底已经初步显现出来。应该说这两家银行试点取得了初步的成果，今后任务还相当艰巨。国有商业银行通过卸包袱、建机制，初步改善了现状，为下一步改革提供了一个基本的经验。
产生金融风险的原因这几年也发表了很多观点，不仅银行界，社会各界也都在探讨这个问题。我认为我国银行业金融风险的产生既有体制上的弊端，也有机制上的缺欠。当然管理上的问题更是重要的原因，体制、机制、管理，这些方面都存在着一些问题。首先看一下国有独资的商业银行的问题，跟国有企业一样存在着共有的通病。包括法人治理结构不完善、内控机制不健全、分配上吃大锅饭、不讲效益、管理粗放等等。国有独资银行跟国有企业大体上存在着共有的通病，因此制约了我们国家商业银行的发展。工农中建是我们国家银行业的航空母舰，不管从资产量、覆盖量、发挥的作用都是其他金融机构不可比拟、不可替代的。在短短的十多年当中，四大银行虽然完成了形式上的专业银行向商业银行的转变，但在实质上要脱胎换骨，要防止资产的再度恶化，把国有商议银行办成真正意义上的现代商业银行恐怕还要付出艰苦的努力。刚才我说的中行、建行仅仅是有一个开端。正像温总理提的，这次国有银行改革是一场输不起的战斗，是一场必须要赢的改革。但是能不能圆满地向国务院交出一份满意的答卷，还真得努力地下工夫，否则的话楼部长的钱可能还得拿，除了450亿美元以外，怎么样防止再度剥离不良资产，这确实是摆在我们面前很重要的课题。
第二，对于众多的中小机构，先天不足、后天失调是导致风险的主要原因。刚才已经说了，城市信用社、城市商业银行不少都是由于基础比较差，加上资本金严重不足，再加上内部不严格控制、关联交易严重，不少银行难以维计。刚才已经说的很清了，规模又小，后期营养又不良，管理又差。因此我们对于当前有一部分人还在呼吁要求组建民营银行，我们觉得要认真地分析。你组建民营银行到底要干什么？是要解决民营企业融资困难还是为了寻找一个新的投资渠道呢？我们觉得民营银行的提法本身并不是太准确。你是从产权性质而言还是今后从模式而言？其中投资银行的投资者一个最重要的标志是要参与管理、防止关联交易，你办银行的目的不是为了从这家银行取得贷款，不是为了融资的方便，这是非常重要的界限。但是现在的概念不一样，贷款非常困难，我不如办一家银行，将来什么时候用款，就像出纳一样，这是一种误解。这样的银行没有办得好的，很难维持。
第三，有问题的银行管理不利也是导致风险的重要原因。刚才说了内部管理混乱、缺乏制约和问责机制，另一方面是前几年外部的监管也不到位，也造成了风险不断地出现。最后社会信用环境不是太好，金融法制建设滞后也是造成风险的一些重要的因素。比如说恶意逃避债，我借了银行的贷款就要想方设法不还，老是在研究银行的不良贷款怎么这么多，当然和银行审查不科学、不规范有关系，另外有些企业借了钱之后有的是能还也不还，恶意地逃避债，对于这样怎样维护银行的债权也是一个问题。还有的金融机构办不下去了，市场退出，有生有死。金融机构市场的退出非常复杂，刚才说了对个人的债务中央借款了，保证支付了，十万以内的中小客户本息基本上都还了，但是对金融机构当中法人的存款，就是对社会各界企事业的存款，关闭的金融机构怎么样兑付到现在为止没有找出一个好的办法。因此到现在为止包括海发行，好多退出的机构还没有真正地划出句号，还在那里敞着口的。如果按照《破产法》来说他现有的资产能够清偿多少就清偿多少就算了。前一阶段对海发行清偿的比例进行过研究，后来一算真正能够拿出来做清偿的，付给企事业单位的非常有限，很困难。因此对这类有问题的金融机构的市场退出也需要尽快地规范起来。
处置有问题的银行类的机构和处置一些工商企业有很大的不同，银行是经营公众存款的特殊企业，有这么几个不同的方面，一个是关闭的银行为了社会的稳定，要保护公众存款人的利益，在当前没有存款保险的机制下，对个人的存款，从保护社会稳定这个角度讲，前一阶段的实践都是保证兑付的。今后是不是有了存款保险以后，按照存款保险的机制来处理。对怎么样保护公众存款人的利益，对于有问题的新来说是必须要考虑的一个前提。第二，由于我国没有专门处置风险的公共基金，因此，央行人们银行的暂贷款承担了清偿的资金来源，国家得拿钱，楼部长那里也拿了一点，或者说有限，最后大部分资金是通过人民银行再债款给有问题的金融机构，由地方政府承诺归还。按照这么一个路子来做运转，现在看来今后这种方式也不能再继续了。第三是没有对应的责任人承担责任。关闭了一家金融机构造成了那么多损失到底谁应该负责，股东说我投资不要就完了。经营者说，这不是我经营上的问题，好多因素。最后板子打谁呢？造成了那么大的损失。除了他有经济犯罪可以追究之外其他很难到每个人的身上，因此造成了道德风险。处置有问题的机构产生了很多原因，一有这些危害，因此对金融机构的风险一定要非常慎重。
经过几年的努力，对中国银行业金融风险有了一个基本的估价，当前我国银行业风险地底数基本上搞清了，我们要清醒地看到金融业的风险不能被低估，维护金融稳定要长期性制度化，要抓紧建立银行业风险管理的长效机制。在当前，我们既要关注银行业本身的风险，更要关注证券、保险等金融机构对银行业的联动作用。现在经济全球化、经济一体化，金融、证券、保险尽管是分业经营、分业管理，但是资金的互相流动，连动的作用现在要高度关注。在当前我国资本市场发育不良，间接融资比重过大的情况下，更要关注融资风险集中于银行的现实。最近我们有关部门统计了一下，2000年的时候，股票、企业发行债券（直接融资）和银行贷款的比例，当时是1：5，而目前是1：17。什么概念呢？现在大部分企业融资是靠银行贷款解决的。一方面抱怨银行贷款难，另一方面直接融资的渠道又不是很畅通，股票，特别是债券又发行的不好。作为银行实际上是举双手欢迎直接融资比重扩大的，避免把风险过多地集中在银行。我们非常希望股市繁荣，股票、债券繁荣起来对银行的压力可能要减轻。
银监会已经组建一年多了，是03年4月份组织的，经过一年多的努力，正在全面地加强金融业的监管。一方面通过监管促进银行业金融机构能够完善内控机制，从整体上推进风险防范，另一方面大力创新监管机制，探索建立银行业有效监管新的框架。最近我们为了从尽管有效性、建立长效机制这个角度，去年针对新疆德龙集团出现的问题，经过研究，对中国的银行业开始了两项重要的统计制度，一个是对大客户的受信，第二对个人零售贷款业务，这两项统计制度非常重要。什么叫大客户呢？要求银行对受信在一亿人民币以上的，包括贷款，包括给他的额度，对这类客户应该高度关注。据统计在主要银行，全国大体上是一万六千户，当然这是不断变化的。要求各家银行对这类企业公司治理结构、关联企业情况、现金流量的变化，包括资产负债率要定期分析。防止出现大客户集中、风险集中的问题。当时几乎是所有的大银行对德龙集团都有融资、都有贷款，在它风光时争着、抢着给他贷款，所以我们想提醒银行对这类大客户进行关注。另外一个是对个人消费现代，包括住房、汽车信贷按揭等等，要关注违约客户的变化。对逾期三个月不还的个人消费类信贷要建立“黑名单”制度，所说的黑名单是象征性的，就是要特别关注。而且这两项统计制度现在作到联网，主要金融机构跟银监会是有管理的信息共享，搞了一些秘要，必须要输入密码，给一个行主要领导一个、风险监管部一个，经常关注，作用非常好。今后谁再想逃债不是那么容易了。我们觉得这就是风险管理长效机制运用现代手段的一个有益的尝试。我们已经试点了两三个月，各行反应非常好，凡是给了各行的信息都用了，对于加强贷款的安全起到了很好的作用。
经过这一段的努力，中国银行业不良贷款的情况有所改善，不良贷款的余额是17000多亿，比年初减少了将近4千亿，不良贷款的比例为13.2％，比年初下降了16个百分点。但是要冷静分析，这里包括中国银行、建设银行剥离的因素，如果按照原来口径计算不良贷款的余额还略有增加，这一定要高度关注。作为监管者，我们觉得金融风险防范和化解任务非常艰巨，单靠银行监管者不能包治百病，我们也不能包打天下，还是有赖于各方面的密切配合。需要各方的共同努力、全社会的参与、理解、支持，只有这样中国金融界、银行业才能够安全运行。也只有这样银行业才能为经济的健康发展作出我们应有的贡献。介绍的情况有限，谢谢大家。
（ 责任编辑：马芳 ）
