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□本报驻京记者 邓瑾
■编者按
1月18日，国家环境保护总局在京宣布停建30个违规建设项目。这些项目包括装机容量仅次于三峡工程的国家发展战略性项目金沙江溪洛渡水电站，包括赶着电力紧缺投资上马的地方电力项目，包括为三峡工程配套的延伸性投资项目，牵涉到8个省、三大电力公司以及与国家环保总局同属部级单位的长江三峡工程开发总公司，堪称史无前例。
引人关注的是，是次叫停的30个项目中有26个是电力项目。仅仅是一个月前，国务院刚刚出台了32号紧急文件，这个文件披露去年全国违规上马的电站项目投资总额高达6000亿元，并且特别指出其中有4200亿元来自银行贷款，文件要求坚决制止电站项目无序建设。这种背景下，环保总局出手叫停违规项目，人们相信不仅是环境保护行政主管部门法定职能的正常回归，而且隐含着未来国家宏观调控政策的市场化和法制化转型。
为此，本报特别组织了专题报道，以飨读者。
向来被视为“弱势”的国家环保总局此番拍案而起，虽然出人意料，但实际上，环保总局已在执法思路、法制建设以及建立公众同盟军等多方面酝酿良久
1月24日早上9点，当人们在这个周一陆续赶到办公室的时候，国家环境保护总局的网页上刚刚发布了一条消息：环保总局副局长潘岳称，在1月18日叫停了没有经过环境影响评价就违法开工的30个项目后，已有22个项目停止了工程建设。
其中叫停项目最多的江苏省态度积极。江苏省省委书记李源潮和省长梁保华对曝光的7个违法开工项目迅速作出批示，要求停建整改。
该消息还称，已有20个项目提交了检查报告。
和6天前环保总局高调宣布叫停30个违规项目，掀起一场“环保风暴”相比，这条后续消息的出台显得克制和低调。
至今，许多接近环保总局的人士都用诸如“猛”、“勇敢”、“有点出乎意料”等词汇来形容是次环保总局史无前例地行使法律赋予的“一票否决权”和执法权，即对没有通过环评审批的项目，环境保护行政主管部门可以“责令停止建设”。
而且，环保总局这次摸的都是老虎屁股。1月18日环保总局单方面叫停的30个项目，个个来头不小，投资规模几乎都达数亿乃至上百亿元，其中有26个是电力项目。排名榜首的是国务院已经批准立项、静态总投资达到446亿元的金沙江溪洛渡水电站。
在当日环保总局的新闻发布会上，45岁的副局长潘岳坚定地说：“环境影响评价不是橡皮图章，对违反环评法的行为必须坚决制止。”
“作为分管环评的副局长，我可以告诉大家，国家环保总局将分期对违法建设项目进行清查，发现一个处理一个，发现一批处理一批，决不手软。”潘岳说。
如此强硬动作似乎从来不是国家环保总局的专利。一位接近该局的专家说：“环保总局长期以来受制于各个部门。很长时间以来，环保总局只是批评批评而已。”
据说，两位中央领导此后对环保总局的举措作出了肯定的批示。不过尽管如此，迄今仍有8个项目没有停工迹象。有三个项目上榜的长江三峡工程开发总公司总经理李永安对媒体坚称，“公司承建的三个电站不存在环保违法。”这三个电站就是排名前三的溪洛渡水电站、三峡地下电站和三峡工程电源电站。
如果说，环保总局是靠敢于在那些违法大项目上重申环境影响评价法赋予自己的权力而博得社会一片喝彩的话，那么，对那些可能不服的项目的应对和处理则考验着该局的执法能力和权威。
中国能源网CEO韩晓平担心：环保总局的执法手段有限。他介绍说，欧洲环保部门的执法机制更有效。因为他们通常是把能源和环境放在一起组成“能源环境部”，因为大部分环保问题都跟能源有关系。这样，如果有破坏环境的事情发生，能源环境部可以切断其能源供应。
暂搁怒江建坝催生“同盟军”
如果把1月18日的“环保风暴”放在一个稍长的时间背景下———比如说一个月———考察的话，不难发现，这只是环保总局在一个月内连烧的有关环评的第三把火。
第一把火是2004年12月9日，环保总局发布了《严格电站环评项目坚决制止电站无序建设》，强调环境影响评价要有法必依。
接着，12月27日，该局又向公众通报了68家不合格环评单位的处理情况，要求全面整顿环评行业秩序，坚决查处违法违规单位和行为。
经过前两把火的铺垫后，第三把火才达到高潮。
值得一提的是，这三把火都跟一个人关系密切。那就是一个多月前刚刚分管环评的环保总局副局长潘岳。
但是，如果我们把这次的“环保风暴”放在一个更长的时间背景下———比如说一年———考察的话，其实是可以清晰地找出环保总局雄起的路线图的。
标志性事件就是：2004年2月，怒江建坝方岸在环保NGO(非政府组织)和环保总局的强烈反对中被暂时搁置。
2003年8月，国家发改委在北京主持召开《怒江中下游水电规划报告》审查会。会议通过了怒江中下游两库十三级梯级开发方案。该工程比三峡工程(总装机容量1820万千瓦)规模还要大，达到2132万千瓦，年发电量为1029.6亿千瓦时，是三峡的1.215倍，但投资比三峡小，静态总投资为896.46亿元，而三峡工程的静态总投资根据1993年5月的价格为900.9亿元，动态总投资控制在1800亿元以内。
怒江大坝最积极的推动者是当地政府。2003年10月，云南省曾委托国电北京勘测设计研究院提交了一份名为《怒江中下游流域水电开发与环境保护情况简介》的报告，其中在“怒江开发的评价”项下算了一笔账：“怒江全部梯级开发后每年可创造产值340多亿元，直接财政贡献可以达到80亿元，其中地税年收入可以增加27亿元。”
目前怒江州财政收入仅为1亿元左右，财政自给率为14.7％。2002年末，怒江州还有22万人处于贫困线下，占农业人口的50％以上，存在大量贫困人口，其贫穷落后程度超乎许多人的想象。
当时，环保总局有官员以怒江是中国仅存的两条原生生态河之一为由坚决反对，无奈，他的声音太微弱了，他需要更多的支持。于是他拨通了环保组织“绿家园志愿者”负责人汪永晨的电话。
汪永晨后来回忆说：“我的朋友说，他在国家发改委开会，孤军奋战，‘环保总局一定要守住’，并且非常急需我帮忙找一些熟悉怒江的专家学者，他要反击！”
在“绿家园志愿者”、云南大众流域等多个民间环保组织的积极奔走之下，越来越多的学者、媒体参与到反对怒江建坝的呼吁中来，国家林业局高级工程师沈孝辉还在2003年“两会”期间成功地将反对提案提交给了全国政协委员和全国人大代表。这个渠道来自于全国政协委员、同时也是环保组织自然之友的负责人梁从诫。
而2003年9月3日、10月20－21日，国家环保总局分别在北京和昆明就怒江水电开发问题召开了两次专家座谈会。两次会议的场面都异常激烈，以云南本地专家为主的支持建设派和以北京专家为主的反对建设派针锋相对。
支持者认为，建水电站可以发展当地经济，提高当地人的生活水平，而反对者提出，国内外很多事实已经证明，“水电扶贫”很可能是一厢情愿。
《中国水危机》一书的作者马军等人在考察了川西北多个将建或在建的大型水电工程后得出结论：50年来，中国大型水电工程共有1600多万移民，其中有1000万人处于贫困之中。
就在双方僵持不下的时候，转折点出现。2004年2月中旬，主张建坝的国家发改委上报国务院的《怒江中下游水电规划报告》未获通过，温家宝总理对规划的批示是“对这类引起社会高度关注，且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策”。
社会组织的活动和声音影响了中央政府的决策，这在中国还是第一次。通过这次标志性的，甚至具有里程碑意义的事件，环保总局进一步认识到，并多次强调公众参与的重要性。“同盟军”的概念由此催生。
“环保总局太小了，才200多人，执法力量太弱了。”清华大学法学院教授王明远说。他介绍说，美国有联邦环保局和地方环保局，而联邦环保局又有华盛顿总部和地区办公室，光华盛顿总部的雇员就有近1万人。
潘岳在“环保风暴”当日接受媒体采访时也再次强调同盟军的作用。“建设项目数量庞大，仅靠政府去监管显然力不从心。”所以，“要通过环评和‘三同时’制度建立一个平台，作为联系和团结媒体、学者、人大、政协、NGO、民众等同盟军的手段，发挥同盟军的作用。”
能源危机凸显环保需要
不可否认的是，环保总局作用的凸显跟中国这两年面临的能源危机密切相关。
2003年，新一届政府在SARS之后推行新的执政理念“科学发展观”，提出了包括统筹人与自然和谐发展在内的“五个统筹”。2004年在经历了包括煤电油等资源全面短缺之后又提出要发展“循环经济”，要求加快转变经济增长方式，以最小成本获得最大的经济效益和环境效益。
正是在这样的背景下，环保总局副局长潘岳不失时机地推出了两个环保新理念，并引起了社会广泛关注。
2004年4月，潘岳在媒体上撰文，提出“绿色GDP”概念，希望将环境要素纳入国民经济核算体系。“我们从GDP中，只能看出经济产出总量或经济总收入的情况，却看不出这背后的环境污染和生态破坏。”潘岳写道。
由于没有将环境和生态因素纳入其中，现行的GDP核算法并不能全面反映国家的真实经济情况，核算出来的一些数据有时会很荒谬，因为环境污染和生态破坏也能增加GDP。例如，发生了洪灾，就要修堤坝，这就造成投资的增加和堤坝修建人员收入的增加，GDP数据也随之增加。再例如，环境污染使病人增多，这明摆着是痛苦和损失，但同时医疗产业大发展，GDP也跟着提高。
“中国在20多年来是世界上经济增长最快的国家，但这‘增长’是通过多少自然资本损失和生态赤字换来的呢？”潘岳质问。
绿色GDP引发了媒体和公众的广泛讨论，但潘并没有止步。2004年10月，他再次抛出了一个全新观点，指出环境不公加剧了社会不公，“某些人的先富牺牲了多数人的环境，某些地区的先富牺牲了其他地区的环境”。
潘岳甚至还把该观点上升到“文明转型”的高度上。他说，环保不仅是一门专业，更是一种理念，一种文化，即人与自然、人与人、可持续发展的环境文化，而这需要形成新的是非判断标准和行为导向的准则，那就是过一种环保的、关爱他人的、更加注重精神超越的新生活方式。
很多人注意到，在中国内地的官员里，潘岳的直言不讳确实与众不同。且不论他此前担任《中国青年报》副总编辑和国务院经济体制改革办公室副主任时的激情澎湃和直言不讳，即使2003年3月转任国家环保总局副局长之后，他也总能跳出固定的思维定势。
2004年5月，潘岳在某个场合大声疾呼：“如果我们继续走传统工业文明之路，就不可能实现可持续发展，因为中国的人口、资源、环境容量已到支撑的极限，可持续发展与新能源使用成为我们惟一的可行之路。”
英国《金融时报》随即撰文说：“昨天发表的这个主张，并非某家环保团体理性思考的结果，而是中国共产党政府下属机关国家环保总局的结论，该机构从不以一语惊人闻名。”
法律护航
更新发展观和生活方式离不开法律手段的支持。让国家环保总局雄起的法律保障是《中华人民共和国环境影响评价法》。
2003年9月1日开始实施的这个环评法，赋予了环评在项目审批上的“一票否决权”，即没有通过环评审批的项目“审批机关不予审批”。
2004年7月，备受社会瞩目的《国务院关于投资体制改革的决定》出台，该决定更多地被专家解读为“审批体制改革”。国家发改委对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。
在放松审批管制的同时，对土地使用和规划，以及环境影响评价的审批不仅没有减弱，反而得到了加强。
环评成为所有建设项目都需要先过的一道门槛。
但是，一方面是政府越来越重视环境问题，法律也赋予环保部门更大的权力，另一方面，项目单位和地方政府由于惯性和内在的发展经济的冲动而漠视环保部门权力的现象却普遍存在。
“在2003年9月1日环评法正式生效之后，还出现了这次查处的30个违法开工项目，是发人深省的，它说明环评法的实施还任重道远。”1月21日，包括自然之友、北京地球村、“绿家园志愿者”、国际河网等56个民间环保组织在“环保风暴”后发表的支持宣言中说。
“这次举措至少让公众知道了还有一个环评法。”环保总局正司级巡视员牟广生对记者说。
潘岳在接受记者的采访时也清楚地表明这个观点。“这一次，我们坚决叫停30家未经环保审批的违法开工项目，就是要坚决捍卫环评法的严肃性。”
下一个突破口：听证会
但是捍卫环评法严肃性的努力决非易事。就像前文中国能源网的韩晓平所说的，国家环保总局在执法上的手段有限。
而且权威的建立也并非一朝一夕。三峡总公司的总经理在得知其管辖的3个电站被公布违法之后，首先想到的是马上找国家发改委的官员询问。另有知情人士对记者说，有电力公司老总在被点名后马上就去发改委问理去了。
记者希望从国家发改委的新闻发言人处询问发改委的态度，但至截稿时仍未果。
事实上，知情人告诉记者，国家发改委有一个环境司，该司和环保总局在环评上的审批权界定上并不十分明确。原来发改委在项审批权上的话语权远远超过环保总局，现在，环保总局依法要从发改委那儿分权，很自然两部门的关系如何协调也令人关注。
在怒江建水电站一事上，两者看法也不一致。而且，怒江一役，环保总局明白了NGO和公众参与的重要性，而地方政府和有关部门也认识到了这点。
“怒江？离成功还远着呢。现在他们都悄悄地干。”“绿家园志愿者”的汪永晨对记者说。
据记者了解，尽管去年年初该项目暂时搁置，但是国家发改委以及当地政府的努力一直没有停止。特别是去年普遍的“电荒”现象，让分析家们认为，政策的决策天平有摆向“放行”那一边的可能。
去年11月13日，由国家发改委能源局牵头组织的“怒江流域规划评价专家审查会”在北京召开，最新的《怒江水电项目规划环境影响评价报告》已经在此次会议上出炉。
汪永晨质疑那次怒江水电项目专家审查会开得“非常奇怪”，参会的多是支持怒江水电的专家，而且是在开会的前两天才收到通知。
与会代表云南大学生态与动植物研究所所长党承林教授也说，他是在会议召开前突然得到通知赶来北京的，在会上发放了由国电公司北京勘测设计研究院和华东勘测设计研究院负责作出的环评报告和其他一些相关资料，会议结束之后都被收走，因此他甚至不能回忆起这次会议的全称。
汪永晨反复强调，我们民间环保组织不是认为发展水电不可以，但一定要符合游戏规则，必须规范。
本来，有理由相信，环保总局是要谋求一次对怒江项目的听证会的。
去年11月，潘岳副局长曾对媒体表示，希望2004年年底或2005年年初，我国有争议的大型建设工程都将举行环保听证会，让公众来参与决策。
虽然此番表态并没有列出具体项目，但据推测，很可能指的就是怒江项目。
2004年7月1日，国家环境保护总局开始实施根据行政许可法和环境影响评价法等法律制定的《环境保护行政许可听证暂行办法》。该办法确定了两类建设项目和十类专项规划将实行环保公众听证。两类建设项目为：对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的大中型建设项目；可能产生油烟、恶臭、噪声或者其他污染，严重影响项目所在地居民生活环境质量的小型建设项目。十类专项规划为：对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。
但是本周记者从可靠渠道获得的消息称，有关方面已经宣布，怒江项目将不会举行听证会。
但是，有没有对其他项目进行环保听证会的可能呢？
在这次“环保风暴”后，记者接触到的环保人士和环保总局的官员，都更看重环评制度的长效机制，而不是运动式的“风暴”。而这里的突破口也许就在于公众知情权和听证会。
有人建议，希望环保总局对所有进行环评审批的项目上网，公布其环评内容，并随时公布其审批进程。另外，在适合的时间针对合适的项目召开一个听证会，以确立利益相关人的表达协商机制。
尽管大部分人对环保总局行使权力的举动感到鼓舞，但也有人说，环保总局有可能是藉此来树立本部门的权威，并获得环评审批权带来的部门利益。“只要香烧到了环保总局，就没事了。”有网民发帖说。
“环保部门恰恰最没有部门利益，因为环境是子孙后代的，是长远的。”环保总局的牟广生对记者说。
清华大学的王明远教授也同意政府应该加强在环境保护上的执法力度。“全能政府变成有限政府，就是要从竞争性市场领域退出，而把精力投入到诸如环境保护等这些市场失灵的领域中去。”
（ 责任编辑：铭心 ）
