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财政部内部有“中性”和“稳健”之说两种，而国家发改委宣称中国将继续实施积极财政政策
经历了2004年的宏观调控，市场对财政货币两大政策变得异常敏感。适逢岁末，对2005年两大政策走向的猜测和揣度成为一时之话题。
货币政策走向似乎有迹可循。央行已经在新近出炉的《2004年第三季度货币政策执行报告》里明确给2005年的货币政策定性：“中国人民银行将继续执行稳健的货币政策，按照改进和加强金融调控的要求，合理控制货币信贷总量，按照有保有压的原则，着力优化信贷结构，进一步发挥好金融在宏观调控中的重要作用。”
央行行长周小川最近一次在北京大学进一步阐释，他所指的“稳健”为“稳重和健康”。这显然不是一个严谨的经济学术语，而更多是一种良好意愿的表示。幸好有整整40页的政策执行报告来让市场细细体味。
而财政政策的定性却是一团迷雾，到目前为止，还没有给出一个说法。据了解，在财政部内部高层都存在一定的分歧，熟悉中国政治经济决策体制的人都知道：定性是一个很不简单的事。
从“中性”到“稳健”
关于财政政策，财政系统内部有“中性”和“稳健”之说两种。
“中性”之说源于财政部部长金人庆之口。2004年5月27日，金部长在上海全球扶贫大会闭幕式记者招待会上透露：中国总体宏观经济表现良好，已经走出通货紧缩阴影，今后，中国将采取中性的财政政策，有保有控，确保中国经济的持续稳步健康发展。
财政部部长提出“中性”的措辞，应该是比较权威的说法，于是引来当时学术界的一片呼应，展开了一场关于财政政策由“积极”转向“中性”的大讨论（参见本刊2004年第7期《对“中性财政政策”不可预期过度》）。
一位长期从事财政政策的研究学者表示：金部长使用“中性”这个词，应该是经过仔细的考虑的。但是从此后，金人庆没有在其他公开场合发表过关于“中性”的提法，他也没有提出过“稳健”的说法。
实际上，关于用“稳健”来描述一项经济政策，在中国学术界早就颇有微词，首先是在经济学理论中没有对于“稳健”的宏观经济政策的描述和定义，这使得政策特征不明，导向不清，对于社会预期的形成是不利的；另一方面，用通俗的逻辑来看，一个政府难道还能够执行不稳健的经济政策吗？扩张性政策和收缩性政策，难道不应该都是基于“稳健”的考虑吗？
用“稳健”二字形容中国财政政策走向的是财政部副部长楼继伟。2004年11月6日，楼继伟在北京“2005年中国行业发展报告会”上提出，过去几年来一直采取的扩张性财政政策今年已在转变，财政部已向中央建议明年转向松紧适度的稳健财政政策。
楼继伟还在记者招待会上公开阐述了对于“中性财政政策提法”的看法。楼继伟说，中性财政政策可以有两种理解，政府没有财政赤字或者财政赤字保持不变都可以叫做中性财政政策，所以这种表达不够准确，用稳健的财政政策更加准确。
真正的分歧
实际上，从政策的内容上，财政部对于“中性”也好，“稳健”也好，如何措辞其实没有太大的本质差别。财政部财政科学研究所所长贾康认为，所谓财政政策中性：一，财政收入等于财政支出，这是不现实的；二，政策导向上既不扩张也不收缩，这是当前政策言内之意。
事实上，真正的分歧不在内部，而是在外部。
就在金人庆提出“中性”财政政策之说后不久，2004年6月23日，国家发改委新闻发言人曹玉书在国务院新闻办举行的新闻发布会上表示，中国将继续实施积极财政政策。可见，国家四大宏观调控部门之一——主管分配建设项目资金的国家发改委有自己的看法。
在财政部内部，对于当前的经济形势已经形成了自己的主流意见，那就是不太赞成所谓的中国经济全面过热说，也不赞成国家发改委提出的继续扩张说，而是倾向于“结构调整”说，就是经济有热有冷，这也是金人庆当时提出的“中性”政策的背景。
这种冲突不是简单的措辞的冲突。贾康说，“国家发改委与财政部有高度的冲突，有时候甚至到了动感情的程度。”
2004年年初，财政部在预算安排中，将长期国债减少到1100亿元，其中150亿元由财政部负责转贷地方政府使用，950亿元切块给国家发改委，作为建设项目资金，由发改委负责在全国范围内分配；而在已经调减的长期国债中，资金拨付方面有意放缓；与此同时，中央财政预算内经常性建设投资354亿元，这部分资金也是由财政切块给发改委，功能和长期建设国债相同，但在支出进度上也做出了有意控制。
这样，国家发改委获得财政1304亿元资金的分配权。如果2005年财政政策趋向严格“中性”，假设停止发行长期建设国债，预算内经常性建设资金不变，发改委可支配项目资金将大大减少。
据了解，仅仅是2004年可使用资金量上的减少和拨付的减缓，就已经让国家发改委十分着急，“整天在财政部后面催”。
国家发改委的着急是可以理解的——执行着几乎无所不包的职能，可以使用的钱却越来越少。
国家发改委需要制定全社会固定资产投资总规模，规划重大项目和生产力布局；安排国家财政性建设资金；引导民间资金用于固定资产投资的方向；安排国家拨款的建设项目和重大建设项目、重大外资项目、境外资源开发类和大额用汇投资项目；等等。
与此同时，现实生活中，乡镇几十万规模的项目有时候也会拿到国家发改委进行审批，“如果我们不批，地方上更不会批，项目就做不下去。”
国家发改委在全国各地方的下属机构更是事无巨细无所不管，大到地方项目稽核监管，小到水电煤气取暖，奇到世界文化遗产游览参观点门票价格、具体到物业公司和业主纠纷。
国家发改委已经不仅仅是一个宏观调控部门，同时也是一个微观管理者。通过财政资金的使用和日渐稀缺的审批权力的使用，它已经和各部门、地区、行业的利益紧密联在了一起。
金人庆的苦衷
有人认为，从“中性”到“稳健”应该是得到发改委的支持的，并很有可能在即将召开的中央经济工作会议上被最终定调。“金部长是有其苦衷的。”
财政部部长金人庆还曾经表示，随着长期建设国债的逐步减少，会逐步将预算内基本建设支出增加到1000亿元，这种此消彼长的做法，显然是在政策调整的同时，照顾既得利益群体。
实际上，不仅仅是这部分既得利益不得不保护，整个财政政策首先就是建立在对既得利益的确认上，再谈及其他的。
曾经研究财政政策出身的中国社科院金融研究所所长李扬慨叹说：这么多年，实际上财政体制没有什么大的变化。西方实行的是“零基预算”，就是说每年初制定预算的时候，都是推倒重来，从零开始，确认当年的财政支持领域；而中国不是，中国实行“基数法”，即首先要确保往年已经获得财政支持的部门利益基数，不仅如此还要逐年往上增加，对于这点“边际增量”，各部门都要越多越好。
这样给财政真正能够用于调控的空间就很少了。
贾康也持这样的看法。“说是有保有压，但是依照现有的财政预算体制，财政实际上不支持的只剩下行政事业费了。”行政事业费能够挤出多少调控的空间呢？而且众所周知，由于中国的行政体制，行政事业费的是最难挤压的。
看来，财政政策首先从规模上淡出就实在不易。
不仅如此，恐怕财政政策从结构调整上发挥其所谓的“中性”愿望都很难。
除了公共支出，财政政策还有一项颇为有力的调控手段，那就是税收。税收不似利率，后者基本上是适用于所有经济体，一视同仁，因此其对于结构调整的作用是不被看好的；因而有人建议应该动用税收政策来调节部分地区的房地产过热问题。
但是基本上在这次宏观调控中，没有看到税收政策的身影，这当然和我国税制改革缓慢有关。因此，实际上财政部是有意借当前积极财政政策淡出之机，以及近两年企业居民收入增长的势头推进税制改革，以改善税收政策工具实施环境的。
但以统一内外资企业所得税为例，财政部就受到来自同为宏观调控部门的商务部的阻力。在这件事上，财政部和商务部迟迟不能达成共识：按照财政部的说法，商务部能拖就拖，甚至不希望将该议题拿到人大财经委的会议上；而商务部自然是认为在引进外资的大好形势下，谈这一议题依然为时过早。
实际上，据了解，如果没有部门之间的意见相左，内外资统一所得税最快能够在2005年完成立法程序，2006年1月开始实施，并轨后的所得税率在20%左右。
如果税制改革得以施行，财政部就不会面对这么多层次的税收体系，不统一的会计制度和难以量化的优惠政策，调控机制自然会畅通许多。
贾康说：正是因为财政政策能够做到指哪打哪，因此更加类似于一种行政手段，用于结构调整，往往能够直接作用于某个产业、某个部门。但也正是因为财政政策的这一特性，加之财政还承担改革的某些成本，因此，财政资源和财政权力发挥市场效果反而变得更加艰难。
一个鲜明的对比是，当中国人民银行行长周小川被公开问及：明年央行是否还会采用行政手段进行宏观调控的时候，他立刻反驳道：“央行根本就没有什么行政手段可以使用。”尽管周小川最后还是选择了“稳健”二字来形容2005年的货币政策，但是实际上可以相信，他能够在“有保有压”的导向方面走得比财政部更远。
业界有一种说法：实际上在2003年中国重整和精简机构的时候，本来只准备设立两大宏观调控部门——中央银行和财政部，后来最终还是重组形成财政部、央行、商务部、国家发改委四大部委的格局。
（ 责任编辑：孙可嘉 ）
