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2005年1月份以来，“商务部、发改委、国家工商总局国家三部委争夺反垄断法立法主导权，致使其在2005年出台无望”的消息备受关注，因为反垄断法关系到企业、市场、竞争和生产力。反垄断法规范企业的公平竞争行为，如何立法、由谁负责立法、哪些利益相关方参与立法将影响中国未来几十年的市场竞争环境。
有专家认为，国家发改委在大型项目招投标和国家宏观政策把握方面具有优势，而国家工商总局和商务部则在企业、市场和行业管理等微观方面有更丰富的经验，因此要在这三个部委中确定一个《反垄断法》的主管机构的确很困难，值得继续探讨。中国人民大学工商管理学院教授邓荣霖在接受本报记者采访时，对这样的讨论反应激烈：“政府部门都是执法机构，怎么能有立法权呢？”
“实际上政府部门自身就可能存在着某些行政性垄断行为，将来在一些案件中就是被起诉的对象，要受到《反垄断法》的制裁，法律怎么能够由它们来起草呢？”邓说，他担心在政府部门和一些企业还处于藕断丝连的状态下，由相关部门所起草的法律会在客观性和科学性上有缺陷，“现在一些政府部门下面都是有企业的，如果交给它们起草，考虑到自己的利益关系，很可能在《反垄断法》中该写的内容它不写，不该写的又写进去了。”
漫长的反垄断法立法过程 1月22日，商务部副部长于广洲在北京透露，力争在今年年内出台《反垄断法》，此时距1987年8月国务院原法制局成立反垄断法起草小组，计划制定反垄断法已经过去整整18年。
“18年酝酿一部法律，应该说时间是很长了，不过一点也不奇怪。”一直致力于反垄断法研究的安徽大学法学院教授王先林这样对记者说，“因为反垄断法应该产生在真正的市场经济条件下，而中国一直缺少这样的土壤。”
与西方相比，中国的市场经济是由计划经济过渡而来的，尤其是民营企业才刚刚起步，像西方国家那样在自由经济状态下发展壮大的规模性垄断几乎还没有，在中国实际上更多的是计划经济时代遗留下的行政性垄断，而这种行政性垄断不是经济行为而是政府行为，所以现阶段中国的反垄断归根究底往往最后就反到政府自身了，而“政府一方面想对垄断的行为给予制止，另一方面某些部门又对自己所掌握的垄断利益恋恋不舍，所以在中国，《反垄断法》迟迟不能出台，体制是最根本的原因。”邓荣霖说。
造成《反垄断法》迟迟不能出台的原因，还有认识上的误区，王先林认为，很长一段时间来，人们对反垄断究竟是反什么还不太明确，认为反垄断就是反大公司、反规模经济，而中国的市场经济发展还不充分，尤其是在民营企业发展还不是很壮大的情况下，有人担心反垄断会阻碍了它们的发展，因而极力阻挠《反垄断法》的出台，而实质上“反垄断的目的就是为了保护正常的市场竞争，与规模的大小没有关系，与经济发展水平也基本没联系，关键是看企业是否有垄断行为，遏止了正常竞争，损害了消费者的利益……但达成这样的共识也是需要时间的。”
部门起草的局限 “中国有太多的‘优惠、倾斜、扶持’等政策了，一旦起草权落到了某一个部门手里，它肯定就会自觉或不自觉地向自己的部门利益去优惠、去倾斜、去扶持。”邓荣霖提醒记者道，“同样是反垄断法，由国家工商总局起草的草案和由商务部起草的草案，最后出来的结果肯定是不一样的。”
事实是：2004年6月，国家工商总局发布的《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》，因为有主要针对跨国公司的倾向而迅速引起在华跨国公司的强烈反应。2004年3月，商务部上报给国务院审议的《中华人民共和国反垄断法(送审稿)》，近日据相关负责人介绍，“这部法律的出台将更有利于形成进出口贸易的良性秩序。”
面对这种差异，邓荣霖认为这并不奇怪，他解释说：“商务部比较强调贸易，发改委注重规模、项目，国家工商总局则比较注重公司的登记、注册，做出的草案自然也就不同了。你无法说它们谁对谁错，因为部门的职能权限、评估角度、信息差异、知识结构决定了它们的行为，所起草的内容也必然朝着自己部门的利益、想法去做。”
由某一个政府部门起草的法案无法保证全面和公允的情况下，有人主张，可以让三个部门共同来起草，这样信息更全面，也自然化解了目前这几个部门之间的矛盾。“这种想法在现实中是很难操作的，”邓荣霖说，“各个政府部门都有各自的利益，这种利益是由部门职责、权限、角度的不同而决定了的，很难协调。”
应由谁负责立法 一直以来，国家工商总局和商务部就都十分热衷于反垄断法的制定，成立调查小组、出国考察、召集专家讨论、提交草案……直到2004年底，国家发改委在它的一份报告中提到，将把推动《反垄断法》的出台作为2005年的工作重点，才使得这个问题白热化。王先林认为，出现这种现象也并不是偶然的，因为部门“立法”是我国的惯常做法。
我国立法的惯例是，涉及到行政职能的立法都是由全国人大委托某一政府主管部门来起草。认为这种方式可以充分利用主管或监管部门所积累的管制经验和平时的大量信息，从而使立法更有针对性，并且操作比较简单，在时间上也比较迅速。邓荣霖说，“这其实是计划经济思维的延续，是政府行政行为导致执法、立法不分的表现……市场经济是法制经济，政府的行政行为应该让位于经济行为、法律行为。”
按规范的立法程序，像《反垄断法》这样重要的法律应该有专门的立法机构，执法部门是不适合承担这样的起草权的，邓说：“各部门都有自己的权限和职责，由于信息的不对称性，制定出的草案很难达到全国通用的法律高度。”
对反垄断法的起草方式，邓荣霖认为比较理想的做法应该是设立一个专门的反垄断法机构，由人大直接领导，组织各方面的人才来做。但邓也承认，在目前的条件下，这点是很难做到的，他认为比较可行的做法则是：由人大委托国务院成立一个协调小组专门来起草反垄断法，在关系上它不隶属于哪个政府部门，人员构成上既可以有三个部门的相关人员，也可以有政府官员、企业界人士、学者以及邀请国外的专家参与，这样既不脱离现实，又能兼顾科学，可改变目前由部门起草的弊端。
（ 责任编辑：吴菲 ）
