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让官员预付可能腐败的成本
有关统计数据表明，去年1～7月，全国检察机关共立案查处贪污贿赂犯罪嫌疑人22913人，其中副处级以上领导干部1767人。贪官“前腐后继”，“治腐”之策由此被各地不间断的研究和尝试。
湖南省浏阳市是我国内地最早推行廉政保证金制度的地区，该市尝试此制度已约4年。
处级干部廉洁退休可得7万元以上保证金
1997年至2001年，浏阳全市被立案查处的党员干部平均每年175人。几乎平均每两天一人。
“这一方面表明腐败在一定范围内具有普遍性，另一方面表明一些反腐倡廉措施还没有从根本上解决问题。”该市纪委党风廉政宣教室主任郑小平的说法代表了当时多数人的观点。廉政保证金制度由此应运而生。2000年，该市在市人事局、检察院进行试点。
2002年，浏阳市出台了《浏阳市廉政保证金制度》及《浏阳市廉政保证金实施方案》的文件。
根据该方案，个人可与单位签订协议加入廉政保证金体系，并设立个人专门账户，由个人交纳和集体配套两部分组成，个人部分按本人当月基本工资的5％交纳，集体配套部分由单位按个人交存的两倍交纳。
其后该标准又调整为按级别核定交纳基数：个人部分正处级每月55元，副处级每月50元，正科级每月45元，副科级每月40元，其他干部职工每月30元，配套部分仍按个人交存的两倍交纳。如果加入对象在当地任职期内没有任何违法违纪行为，所有专户资金均属个人权益；如有违法违纪行为，将从该专户资金中按规定比例扣除，在有扣除记录的次年，单位不予配套交纳。
举例推算，一个22岁大学毕业生进入政府机关工作，在60岁以处级干部身份退休时，可以获得7万元以上的廉政保证金。
争议四起：公务员做到廉政是否应予奖励？
用传统的道德观察，一些视廉洁为公务员职责的人多对此难以理解———将巨额公款用作“保洁费”何以服人？又有什么法律、政策上的支持？
浏阳市卫生局一名姓谭的退休干部认为，此法作秀多于实效，实际上是为公务员多添笔福利费而已。
对此，组织者认为，腐败带来的成本高，而现在实施的廉政保证金政策虽达不到高薪养廉，但毕竟给出了一个方向。“现在一些老干部认为公务员应以廉洁为本，不能拿国家的钱来保证廉洁。我们则认为这只是转移支出。这主要是人们认识上的不同。”浏阳市纪委常委孙立武说。
4年间仅有5人被扣除廉政保证金
“这是用经济学手段治理腐败的一种尝试。”浏阳市纪委的几名相关负责人向记者反复强调了“预警治腐”的概念。
郑小平认为，领导干部腐败成为愈演愈烈的现象，权力对公职人员都会有腐蚀性。廉政保证金制度的设计起点就是假定人性本“恶”，借鉴了国外的反腐败经验———让其预先支付一部分可能的腐败成本。
浏阳市委副书记梁仲说，廉政保证金是想用博弈理论的原理，对廉洁干部因廉而奖，对腐败分子因腐而惩。一名廉洁的公务员，以35年计，如果在他退休时能拥有几十万、上百万元的保证金，就会对他的行为产生约束。廉政保证金的好处在于可以树立公务员廉洁从政的意识，有助于他们在心理上、经济上建立防线。目前最大的不足在于额度小了，与国外的经验差距很大，限制了效果。但国内必须考虑公务员的经济、心理承受力。
孙立武认为，这样的成本代价足以让违法乱纪者止步。日前市纪委对参加赌博的几名干部进行了经济处罚，给予参赌者行政记大过处分，从每人2000多元的保证金扣40％达800多元；单位里还将扣除其年终奖及第13个月的工资，计700多元；再加上第二年单位配套部分1000多元取消，总计有几千元损失。
这种成本显然还带来经济之外的压力。
据悉，浏阳市某副局长曾因违纪受到处罚。为了不被扣罚廉政保证金，该副局长找到市纪委求情，表示希望采取另外的方式。
浏阳市纪委人士认为，这种附带的道德影响有着很强的约束力。“制度是只有形的手，而道德是只无形的手，两者结合可以起到意想不到的效果。”
浏阳市人事局纪委书记邱欣欣认为，该制度对于现有一般公务员具有约束力。他举例说，该局4年中施行的效果不错。局里22人，无论领导、职工甚至家属无一人受到公安、纪委的处罚。
有关统计材料中说，廉政保证金制度运行4年，在加入的107个单位1416名干部中，仅有5人受党纪政纪处分被扣除廉政保证金，扣除的比例分别为20％～100％不等。其中只有1人是经济类违规行为。
政府无力拿专门资金替全体公务员配套廉政保证金
2004年4月16日，浏阳市委办公室以市委、市政府的名义下发了《〈浏阳市廉政保证金制度〉补充规定》的红头文件，明确从2004年7月1日起，“全市所有副科级以上实职领导干部应加入廉政保证金制度体系”。
但记者在采访中了解到，除一些效益好、权力集中的部门考虑到内部平衡要求干部职工全部加盟外，资金周转困难的单位不大情愿加入，少数群团组织也缺乏热情，以至于组织方不得不下发了督办函催促。
这一冷一热与廉政保证金配套资金的筹措能力有关。
以浏阳市而论，目前加入廉政保证金制度的1416人中，有800多名的副科级以上干部，每月交存保证金154770元，其中单位交纳部分达103180元。全年总计达120多万元。
邱欣欣告知：单位配套资金的来源，是以单位预算外的方式列支。负责组织实施保证金制度的纪委配套资金则是“从其他项目中对个人和家庭的补助中开支”。如财力弱的单位都加入，20％至30％的资金会有问题。这也是当地只在副科级以上干部中实行的原因。
“在吃财政饭的现状下，仅靠单位解决配套资金还是有一定难度的。”郑小平介绍。
在今年初的湖南省政协会议上，委员们提出了由财政统一给出单位配套资金的设想。支持者认为，这样可以避免出现自收自支乱收费等情况，防止因反腐而腐败的问题。但也有反对者认为，配套资金来源如果纳入政府财政，那么拿纳税人的钱来养本该廉洁的政府公职人员，首先要问问纳税人是否同意，而且还需要法律的支持。
另据了解，尽管浏阳市的经济实力在湖南省的县（市）中位居前列，但要拿专门资金来替全体公务员配套廉政保证金，仍然超出其实际经济能力。
用潜藏的福利资金当配套资金，是否会因反腐而腐败
据了解，保证金制度之所以在全面推行，不仅因为反腐败的需要，也是由于许多单位普遍存在的一个现象：尽管常有发不出工资的情况，但无论多困难的单位，总有部分资金用来作为福利发放。这让单位交纳配套资金成为可能。
该制度的组织实施者纪委也希望这部分资金能“更加阳光”。“这些福利实际上最终都是要发到单位个人手里的，进入保证基金，还可以起到监督作用。”
这类做法被认为是浏阳市推行廉政保证金制度最有特色的地方。但也有人质疑：如此一来，保证金会不会变成变相的福利，因反腐而腐败？
“承认它存在，但不纵容它。我们也不是只求配套资金到位，而不管资金来源，目的是要把这部分资金纳入制度体系。对费用的监管力度将加大，对某些可能出现的自收自支乱收费等情况将从严处理。”孙立武称，任何一个单位要加入体系，首先要通过审计，发现其财源来路正当纪委才批准。没有财力的不搞。
浏阳市纪委有关人士指出，单位自有经费一直存在，现在是用制度将其明朗化，把隐性开支作为保证金，但不能搞利益均沾。以前让职工全部加入廉政保证金制度确属探索中的错误，后来规定只有副科级以上干部才可以加入。
核心难题是如何保证制度的约束力
目前在浏阳，关于廉政保证金的讨论主题，已由最初该不该设立，进展到这项制度的推广问题。而对于推广的前景，组织者们的看法亦有差异。
郑小平认为，现在是理念的启迪远大于现实作用。从全国来看，普及这一做法有难度。因为个人理性不能代替集体决策，而且，东西部的差异也使得约束力效果有差别。其标准应该按照各地实际拟订。
孙立武等明确表示，他们不期望廉政保证金制度有立竿见影的效果，因为只有长期的机制才能有结果，一项制度不可能解决所有问题。
湖南大学法学硕士罗秋林等人认为，廉政保证金作为一种“制度”，目前有“游离”于法律以及党纪政纪体系之外的感觉。因此，推广的首要问题是将其依法确定下来，在法律或党纪中指出操作的依据。
“如果确有防腐保廉效果，就应明确其可行性。这样，类似配套资金等问题也就迎刃而解，减少操作中的失误。”罗强调，关键在于制度的实际效果，能否真正扼制腐败的“脏手”，这是解决操作中两难状况的基础条件。
湖南省社会科学院专家黄启昌指出，制度在执行时必须有严格的监督和严惩细则。同时要具备两个基础条件：首先公务员数量必须精简；其次，务必强化廉政保证金的执行力度——“不出问题全额拿走，出了问题一分不拿”，迫使公务员把哪怕最小的违纪都当作是最大的违纪来警惕。
罗秋林等人认为，廉政保证金制度的一个核心难题是，把什么样的违纪设计为剥夺保证金的起点，保证制度的约束力。“最重要的是把对廉政考评的相关细则、监督体系建设齐全，再考虑从整体政绩上来全面衡量。”
据介绍，浏阳廉政保证金制度的内涵已经有了扩展和延伸，纳入了行政效率。实际操作是受到处分就从当事人的个人账户中扣除一定资金。可能导致处分的有工作懈怠、生活作风差、对过失负领导责任、党风党纪不好等诸多原因。加上此前浏阳市出台的《干部不称职24条》，对不作为或作为不明显的干部进行了明确的制度约束。因此，并非保持不腐败就可以安稳地拿到数万元的保证金。
浏阳市委副书记梁仲称，我们认为廉政保证金措施是着眼于长效和综合治理的，今后考虑将这一活动进一步扩大，尤其在业绩和勤政方面，使其与目标管理相结合。
梁仲解释，廉政保证金制度是通过降低行政成本，减少机构、富余人员等来实施的。这不是某一个方面单独迈进，而是与机构改革、职能调整整体配套而行。对于经济发达的地区，可以提高标准，因为他们有财力保证。经济发展适中的地方，可以在科级干部中开展，欠发达的地区则应缓行。
[各地廉政保证金制度探索]
□2002年，湖南省浏阳市试点廉政保证金制度。
□2002年底，北京市门头沟地税局试行《勤政廉政保证金暂行办法》。
□2003年初，陕西省安康市国税局实施廉政责任制保证金制度；旬阳县推行“党风廉政保证金”制度；蒲城县地税局、西安市碑林区法院实行廉政保证金制度。
□2003年底，深圳对公务员实行廉政金制度。
□山东省泰安市岱岳区地税局已开始推行“个人廉政保证金”办法。
□江西省萍乡市在财政局推行廉政金制度。
□河北省承德县、宁晋县地税局分别制定了《廉洁保证金制度》。
□2004年9月，南京市工商局制定了《关于建立健全全市工商系统预防与惩治腐败体系的意见》，规定对廉政勤政方面的先进典型，除在政治上给予荣誉外，其退休后可望一次拿到大约20万元的“奖励”。
□2004年，浙江省出台规定，从2005年1月1日起，浙江省进行公务员“廉政保证金”制度试点，按照正常升迁，一个公务员从踏入机关到处长这个职级上退休，可一次性拿到近30万元。
□2005年1月，北京市纪委委员透露，开始对公务员廉政保证金制度进行调研。
[廉政保证金制度亟待解决的三大问题]
第一、合法性问题
廉政保证金的来源不外乎两种方式，一种是个人工资、财政资金各按一定比例组成；另一种是由财政全额承担。前一种涉及公务员工资问题，而公务员工资是受《公务员暂行条例》等相关法律法规调整，在没有出台新的法律法规前，以制度的形式来规定公务员的部分工资走向是否合法？这两种筹资方式，实际上等于增加了公务员收入，涉及用纳税人的钱来普遍增加公务员工资，应该有一个规范的程序去认可。
第二、公平性问题
廉政保证金制度实质上是用纳税人的钱作担保。说白了，就是纳税人用廉政保证金来购买为其服务的人员廉洁工作。问题是，纳税人如何才能感受到这种廉洁？如果感受不到，那就会觉得不公平。这就需要解决政务公开问题。只有政务公开透明，让群众看得见，公务员的公务行为都在群众的监督之下，群众才会觉得推行廉政保证金制度是值得的。
第三、纪律的严厉性问题
严格说来，廉政保证金制度是一项残酷的经济奖惩制度。保证金是为廉洁从政积累的一笔合同抵押款，违反合同，就会血本无归。如新加坡，任何公务员被法庭定为贪污受贿罪，就会失去工作、养老金和其他利益。也就是说，只要你贪污受贿罪名成立，别说保证金被一笔勾销，公务员的身份都将被剥夺。而在我国，平时收点礼品、礼金之类的东西，不一定就构成受贿罪。廉政保证金的前提是，纪律要严。否则，廉政保证金就会失去其意义。至于因为工作原因，受到的纪律惩处，只要其公务员身份仍在，其廉政保证金就不应受到影响。
（ 责任编辑：孙可嘉 ）
