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(图文)解算天津市政投资方程式

BUSINESS.SOHU.COM 2005年2月16日11:57 [ 王群 ] 来源:[ 《中国投资》杂志 ]
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  进入90年代以来,天津市的经济持续健康发展,人民生活水平有了显著提高,对市政公用设施需求增大,建设事业进入了新的发展阶段。尽管市政府依靠财政力量,加大了城市市政基础设施的投资力度,在一定程度上缓解了制约城市经济发展的“瓶颈”,但是仍然不能满足持续发展的需要。

  投资现状

  进入90年代以来,天津市政府逐步加大了对市政公用设施投资的投入,尤其近两年,该项投资额增长速度很快,投资变化见图1。“九五”期间投资总和为126.57亿元,是“八五”期间的4.9倍。“十五”前三年,投资完成额又迈上一个新台阶,达到226.34亿元,是“九五”期间投资总和的1.79倍。与此同时,天津市市政公用设施投资占全社会固定资产投资的比重也由1990年的1.68%上升到2003年的11.70%,占国内生产总值的比重也由1990年的0.47%上升到2003年的5.00%。

  但同时也应看到,天津市市政基础设施建设投资数量不够,比例不高。联合国曾建议发展中国家城市基础设施建设投资比例应占全社会固定资产投资的9~15%、GDP的3~8%(见世界银行:《世界发展报告(1994年)》),这样才能确保基础设施建设与经济增长的需求相协调。相比之下,天津市市政公用设施建设投资虽然接近这一目标,但是比例不高。90年代初,天津市市政公用设施投资占全社会固定资产投资比重仅为1.68%,占国内生产总值比重仅为0.47%,虽然2003年这两个比重分别上升到11.70%和5.00%,但是仍有相当的差距。

  从天津市市政公用设施具体项目投资来看,道桥建设投资一直是天津市城市建设的主要投资方向。自从2000年以来,供热、排水和园林绿化等提高环境质量和生活水平的投资增长速度较快。

  在投资额不断加大的情况下,城市基础设施建设取得较大成果。城市市政公用设施的服务能力增长了一倍以上,长期受到困扰的城市建设“欠账”局面基本得以缓解,城市综合功能得到增强,投资环境和城市居民生活质量、环境质量有了很大改善。具体表现在:海河两岸综合开发改造成绩显著,海河清淤216万立方米,堤岸改造完成8.9公里。津蓟、唐津高速公路竣工通车。津滨轻轨开始试运行。地铁一号线建设进展顺利,并在继续加快地铁一号线建设的同时,还将拟开工建设地铁二号线、三号线及九号线。新建和整修道路超过1000万平方米。完成卫国道等一批主干道路改扩建。污水和垃圾处理等环境设施建设成效显著,建成全国第一座危险废物处理处置中心。新建银河公园、塘沽海河外滩公园等一批绿地广场和社区公园建成,新增绿化面积2500万平方米,建成区绿化覆盖率达到31%。

  存在的问题

  投资总量不足。相对于城市化快速发展的要求,天津市市政公用设施的投资总量仍然不足,人均享用的设施水平仍然不高,特别是与生态环境相关的城市垃圾处理设施不足、管网建设不配套,与人民生活相关的公共交通投资总量少。这些仅靠政府财政是难以满足实际需求的。虽然近期开发银行及四大商业银行为天津市带来了大额贷款,但是由此带来的投资偿还风险也是不容忽视的问题之一。

  投资主体单一。目前天津市市政公用设施,无论其可经营程度如何,都是以政府投资为主,政企不分、垄断经营的现象仍较为严重,由于政策环境或利益激励机制不完善等原因,社会资本进入市政公用设施领域仍存在着一定的困难。如何放开市政公用设施投资市场,是天津市在近期必须要解决的问题。

  融资渠道狭窄。目前天津市城市建设规模的增长,主要靠政府财政性资金和国内外金融机构贷款。就2003年来讲,政府资金和利用国内贷款,两者占投资总额的83%以上,直接投资比例不足17%。外商直接投资只占0.25%,企业自筹占7.94%,债券和股票占0.04%。

  闲散资金没有集中利用。天津市潜在资本资源并不短缺。比如从居民储蓄方面看,截至2003年底,天津市储蓄存款余额达15.94亿元,其中71%左右为定期存款。同期存款占该年市政公用设施投资额的9.2%。可见,居民储蓄可提供资本性质的资金也是相当可观的。但是由于天津市资本市场不发育,一方面天津市市政公用基础设施投资资金严重短缺,而另一方面大量的资金在银行沉淀,形成“食利资本”。

  资产没有盘活。一直以来,天津市市政公用设施经营都处于自我封闭的循环状态中,行业垄断经营导致了运作效率及服务质量低下。天津市市政公用设施已经形成具有相当规模的固定资产,因而盘活现有市政公用基础设施的存量资产、促进资本经营是实现投资效益的关键和有效途径。但是目前盘活存量资产的途径不多,大量市政公用设施仍然是无偿使用,没有回收机制,或收益归各个部门所有。

  比较上海

  上海在城建体制、管理体制、运营模式等方面都进行了全方位的改革。具体地说包括四个方面:

  (1)打破垄断行业,促进有序竞争。近几年来,上海打破了高速公路、自来水、污水处理、煤气等自然垄断行业的国有垄断,向各类社会投资者开放。

  (2)实行社会投资者招商。按照国际规范意义上的项目融资和BOT方式来安排投资者招商和设计项目投融资结构,上海在进行基础设施建设时,开创了“投资者招商”方式。具体做法是将有盈利能力的经营性基础设施项目推向市场,实行社会融资。

  (3)改变建设运营一体的传统模式。如对轨道交通实行了投资、建设、运营、监管“四分开”,将市场竞争机制引入工程建设的各个环节。

  (4)改变政府资金投入方式。所有的建设项目,都以项目公司的方式,实行市场化运作,改变了过去计划经济体制下财政直接投资的模式。同时,在建设过程中,严格推行招投标制度。

  上海市和天津市在市政公用投融资体制上存在着很大的不同,总的来说上海市在市政公用事业投融资改革方面已经远远走在了全国前列,初步建立了比较适应市场经济要求的投资体制,城市建设的投入产出实现了良性循环。天津市必须要找出自身和上海市在这方面的差距,对症下药,力求发展。

  投资领域方面,上海市主动打破行业垄断,鼓励社会投资进入市政公用设施建设领域;天津市在过去是以政府和主管部门为主,行业垄断长期一贯,形成自我封闭的经营管理模式。近来已经开始对此现象进行改革,实现政企分离,打破行业垄断。

  投资实施方面,上海市在项目实施之初即按照市场化运作,保证了建设资金的有效使用;天津市由于长期以来建设单位、设计单位、施工单位均隶属于一个行业主管部门,不便于形成有效竞争机制。市政公用事业投资体制改革中应该不仅考虑政企分开,而且应该考虑建立更加开放的市政公用建设市场,通过强化竞争来提高资金使用效率。

  融资方式方面,上海市紧盯国家金融、银行体制改革和资本市场的发展,不断创新拓宽融资渠道;天津市对市政公用设施投融资体制改革则表现得稳健有余而创新不足,习惯于模仿、等待别人,缺乏金融创新的勇气和创新精神,在机遇面前有一定时差性。但在水务工程等经营性较强的市政公用事业也作了一定的大胆尝试,今后应该考虑在非经营性和准经营性的市政公用事业方面做出大胆尝试。

  借师法、德

  在法国和德国,政府在城市市政公用基础设施投融资中一般居于主导地位。

  (1)政府是建设项目的投资主体,两国政府都把市政公用基础设施分为两类:一类是非经营性项目,如城市道路、地铁等完全由政府财政预算投入,如果财政资金不能满足投资需求,则由政府向银行贷款,但贷款数额必须控制在财政长期预算收入可偿还的范围内;另一类是经营性项目,如供水、供气、污水处理、垃圾处理等政府允许企业进入,鼓励企业通过市场融资,但视企业的重要程度,政府提供一定比例的注册资本金。

  (2)各级政府在项目的投资中有明确的责任与分工,对于影响重大的项目主要由中央政府投资。一般性的市政公用基础设施项目,中央政府投资也占有很大比重,各级地方政府和企业承担相应的投资责任。

  (3)政府掌握特许经营权的授予权。对于自然垄断行业,如自来水供应、燃气供应、污水处理等,在政府决定建设某一项目后,通过该行业若干企业之间的公平竞争,政府选择一家优势企业,特许其进入该项目的经营,政府与企业签订协议,保证政府提出的目标的实现。

  (4)采取多种方式筹集建设资金。对于经营性城市市政公用基础设施项目,法、德两国广泛采取银行贷款、项目融资、BOT等国际通行方式筹集资金。此外,还采取租赁方式建设城市市政公用基础设施项目,政府与私营租赁公司签订协议,政府授予租赁公司特许经营权,租赁公司负责项目投资、建设和运营。

  (5)重视对项目建设的前期规划。对于城市市政公用基础设施建设,政府都要做出长期的规划,规划期可达10年。具体项目一般由行业协会提出,由政府及协会审批做出决策。

  要继续完善政府在城市市政公用基础设施投融资建设中的职能。由于城市市政公用基础设施建设公益性很强,市场经济体制存在固有的缺陷,两国都将城市市政公用基础设施建设纳入非竞争性和公益性的社会服务和福利设施项目范畴管理,政府承担投资、监管资产的经营管理。

  利用多种形式,积极吸引社会资金参加城市市政公用基础设施建设,拓宽融资渠道。

  在经营性城市市政公用基础设施建设上采取股份制形式,吸收社会资金。对有较好预测前景的项目,筹建时可按股份公司的形式操作,通过认购股票或上市交易吸引社会资金或私人资本参与项目建设。

  采取特许经营权的办法,也就是BOT方式,即把建设经营权交给私人企业,在一定时期后收归国有。一方面可以避免市财政资金的支出负担,另一方面又可以在发挥经营公司的专业技术和经验的同时,掌握该项目建设经营的控制权和监督权。

  因此,天津市必须要改革城市建设由政府包揽一切的传统做法,以市政公用设施投资体制改革为突破口,以市场化运作为导向,借鉴先进城市和国家投资体制改革的经验,多渠道、多元化地筹集建设资金,早日形成“政府引导、市场运作、社会参与”的发展格局。

( 责任编辑:任宁 )



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