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吸纳国内外民间资本投资基础设施建设是基础设施投资体制的重大创新，也是在不增加政府资金压力的前提下实现社会对基础设施大发展需求的重要举措之一。但由于沉淀资本较大、建设期较长以及取得效益需要与既有基础设施系统成网等特点，民间投资建设基础设施需要政府给予多方位支持。
台湾地区的政府部门在促成民间投资台北-高雄高速铁路中给予了法律、效益和契约方面的保障，为引导民间投资铁路及其他基础设施项目提供了借鉴。
法律保障
台湾当局为了鼓励民间参与交通项目建设，出台了一系列法规，其中为实现民间投资兴建高速铁路的目标，于1994年12月5日颁布了“奖励民间参与交通建设条例”。
台北-高雄高速铁路全长345公里，总建设经费4316亿元（不含资本利息）台币。项目确定由民间投资兴建并负责运营，在计算了项目的自偿能力以后，决定台湾高速铁路的规划、建设和土地征用、台北、台中和高雄三个市的车站以及台北市区高速铁路线路的地下部分由政府投资，经费1057亿元台币，占建设总经费的1/4。
申请参与交通建设的投资者在申请项目的财务计划报告上提出自偿能力的计算结果与分析资料，同时载明要求政府给予补贴利息或政府投资部分工程项目建设的额度和方式。有关的项目甄审委员会在评定民间机构在其他优惠政策下仍无法实现完全自偿时，应就其非自偿部分评定政府对其所需贷款利息补贴或政府所需负担的工程建设部分的额度与方式。“奖参条例”还要求项目主管机关与金融机构洽谈，给予民间机构长期优惠贷款，贷款期限超过7年。
税收减免是鼓励民间参与交通设施的重要手段，“奖参条例”出台了相应的优惠政策，而且又颁布了“民间机构参与交通建设免纳盈利事业所得税办法”、“民间机构参与交通建设进口货物免征及分期缴纳关税的办法”、“民间机构参与交通建设适用投资抵减办法”和“民间机构参与交通建设减免地价税房屋税及契税标准”。
民间投资交通项目还会遇到土地征用难题，为了解决这一问题，政府部门相继出台了“奖励民间参与交通建设使用公用土地租金优惠办法”、“奖励民间参与交通建设区段征收取得土地处理办法”。
高速铁路开工后，政府部门又对所谓“铁路法”部分条文进行了修正。依据政府奖励民间投资法投资兴建的民营铁路，其盈余分配不受原“铁路法”中“全年纯收益如果超过实收资本额25%，其超过部分全部应用于扩充或改善设备”规定的限制。
效益保障
财务效益是民间投资的根本动力。交通运输业的网络特性决定了单一项目的市场前景依赖于该项目能否与既有交通体系实现兼容，因此对于长大干线的高速铁路项目，要发挥其运输主干道的作用，充分实现大运量，一些配套工程的开发、建设是十分必要的。
为了保证高速铁路项目实现满足运输需求和提高运输质量的规划目标，也为了保证民间投资者取得好的回报，台湾行政主管部门和交通部门先后制定了“高速铁路站区联外道路系统改善计划”和“高速铁路嘉义车站联外轻轨运输规划”。“道路计划”同意办理高速铁路桃园、新竹、台中、嘉义、台南、高雄等6站所涉及25个站区的联外道路拓宽计划，并制定具体方案。因“道路计划”本身并不产生直接经济效益，所以在资金筹措中政府给予了大力扶持：总经费358.83亿元台币，其中99.17亿元台币为无自偿能力部分，由主管部门从国库中分年拨付，另外259.66亿元台币为有偿使用经费，由主管交通的部门成立“高速铁路相关建设基金”，发行优惠的乙类公债（期限20年，每年付息一次，到期一次还本）或者由银行贷款解决，未来则由高速铁路运营所上缴的有关款项以及开发站区取得的效益支付偿还。“轻轨规划”晚于“道路计划”，其目的同样是为了满足高速铁路联外运输服务系统的需要。所不同的是，该项目所处通道客流充沛，而且又缺乏便捷的大众运输系统，该规划能够有效缓解通道的运输负荷，有盈利潜力，有可能采取民间投资。
契约保障
一个BOT方案的参与方很多，相互之间存在着错综复杂的委托代理关系，以具有严格法律效力的契约明晰各方权责并建立有效的协调约束机制，对于保证工程质量、控制建设费用、规避各种风险十分必要。
台北-高雄高速铁路BOT方案的主要参与方有：台湾当局；直接参与高速铁路项目管理的交通主管部门高速铁路工程局；项目特许权招标的中标者即项目特许公司是由大陆工程、太平洋电线电缆、东元电机、长荣海运、富邦物产以及机电系统供应商等公司法人组成的台湾高速铁路企业联盟。项目公司是由上述公司法人为主要股东投资组建的台湾高速铁路有限责任公司，贷款方有以交通银行为代理银行的25家岛内贷款银行，另外还有来自日本、德国、中国香港等和中国台湾地区的施工单位以及设备材料供应商。
政府与项目特许公司之间是高速铁路特许权委托代理关系。在台北-高雄高速铁路项目决定以民间投资兴建之后，政府部门与将要承揽此项工程的特许公司——台湾高速铁路企业联盟之间就双方的责任进行了多轮会谈，明确了“政府必需办理事项”、“特许公司最小工作范围”（即“实际投资额度”不得少于高铁总建设经费的40%）及“特许公司选择性工作范围”。
政府与高速铁路工程局之间是政府职权的委托代理关系。随着高速铁路规划阶段任务的完成，为了办理用地征收登记、执行建设阶段任务以及吸引民间投资等事务，1997年1月31日成立“高速铁路工程局”，2000年3月高速铁路开工后又成立了中区工程处，负责高速铁路工程进度、监督工程质量以及协调管理等事宜。
高速铁路工程局与高速铁路公司之间是主管机构与项目公司之间以协作监控为纽带的伙伴关系。台湾高速铁路工程局除了在促成民间投资、用地取得等方面支持协助高速铁路公司以外，还负责对公司、工程进度和资金运用等进行严格监控。
项目特许公司、机构投资人、公众、贷款银行与高速铁路公司之间是投资人与被投资人之间的资本经营委托代理关系。台湾高速铁路公司股权筹资1322亿元台币，项目特许公司各法人承诺出资51%，机构投资人出资29%～34%，公众募股15%～20%；债权筹资3083亿元台币，由岛内银行联合承贷，资金来源中2800亿元台币由行政主管部门中长期资金支应，另283亿元台币由银行自有资金支应。另外台湾高速铁路公司还将寻求其他国家出口信贷机构（ECA）贷款来减少岛内银行贷款额度。
高速铁路公司与各建筑商之间是工程施工的委托代理关系。高速铁路公司对项目实行分标制的工程管理，全线一共分为12个合同段，每段实行一标联合承揽的做法，其中一标由3家建筑商联合承揽的有5个合同段，由2家承建商联合承揽的有7个合同段。
BOT是一种比较复杂的项目融资方式，需要一系列法规和契约做支持，单个环节出现问题会给项目带来连续性困难。铁路等基础设施选择民间资本参与方式时，须认真分析项目所处的环境和项目自身的特点，可以首先试行模拟民营化管理、国有民营等比较稳妥的方式，待条件成熟再实行政府民间合资合营或合资民营乃至民有民营等。
（作者单位：北京交通大学经济管理学院）
（ 责任编辑：任宁 ）
