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江苏收到7罚单 专家质疑威慑力
本报记者 黄勇
“30个违法开工项目，最后都接受了行政罚款。”20日上午，国家环保总局证实，一度成为双方矛盾焦点的三峡金沙江溪洛渡水电站等3个电站最终被罚款20万元。这意味着日前劲刮的全国有史以来最大的一场“环评风暴”已暂告一段落。据环保总局透露，这30个违法开工项目虽然全部接受了行政罚款，但具体数额不等。江苏7个30万千瓦以上的大型火电项目均收到“罚单”，最高的罚款10万元，最低的则为5万元。
尽管“环评风暴”来得轰轰烈烈，但有环保专家质疑，对投资数十亿元的特大电站项目，这样的处罚力度对违法行为谈何威慑力？通过本报记者的采访，江苏环保界人士也证实了上述担忧。
“环评风暴”凸现环境法及执法欠缺
对“环评风暴”不能有太高期望值其实是有原因的。2003年9月正式实施的《环境影响评价法》授予国家环保总局“一票否决”的权力，对未经过环境评价的工程项目可以进行叫停。然而近日记者在采访一名基层环保工作者时，他却向记者反映说，通过一段时间的实际运用，他感觉《环境影响评价法》在操作上存在一定的困难：
某些环评单位或评审专家责任心不强。有部分环评机构站在投资者的立场上，不能全方位考虑环境负荷。项目评审出现遗漏或项目在实施后出现污染后果，追查环评单位或专家责任难度较大。而一旦出现责任事故，只有当地环保部门“一肩挑”。
另外，在现行的《环境影响评价法》中虽然明确规定了公众参与，却没有明确参与范围。大项目或污染重的项目，各级政府都能重视把关，中、小型建设项目怎么办？这些项目不可能都建在园区，有些甚至紧挨居民区，却没有明确标准规定公众参与范围，使基层环保部门难以操作。
这位工作者一针见血地指出，江苏7个30万千瓦以上大型火电项目被“环评风暴”刮到，从另一个侧面也反映出江苏在一些施工项目的审核、把关上存在着漏洞。如果对于一些重大建设项目从立项、审批、开工之前，环保系统就积极介入，全程跟踪，予以即时监督，随时督促整改，或许就用不着再刮这种“环评风暴”。
罚款多少，环保部门竟要和企业商量！
不仅此次“环评风暴”罚款力度偏小，实际上环保部门对普通环保违规企业还普遍缺乏直接有效的管制手段。记者曾跟随南京市环境监察支队一同外出执法数次，期间记者发现，即使数额很小的罚款，只要遇到态度强硬的企业，环境执法起来也非常困难。去年高考环保部门“绿色护考”期间，一家夜间施工企业在收到环保部门的“罚单”后，没有爽快地前往环保部门缴纳，而是以没钱或是罚款太多等借口屡次拒绝缴纳罚款。最终，南京市环境监察支队综合稽查科两位科长上门催要，方拿到罚款。
根据《江苏省环境保护条例》的规定，江苏罚款的数额极其有限，最低的仅在1万元以下，而江苏省环境保护行政主管部门最高只可决定20万元以下的罚款，超过20万元的，必须报省人民政府批准。然而就是这么少的罚款数额，环保部门甚至执法都很尴尬。据该支队的一位执法人员透露，环保部门有时甚至要和企业坐下协商，最后大家各让一步，取一个折衷的罚款数额。对还没有效果的，要到法院起诉才能拿到罚款，“在环境执法的过程中，出现了‘罚款多少还得跟企业商量着办’的局面，这严重影响了环保部门的执法权威，反而更加助长了一些违法企业的不法行为。”这位执法人员一脸苦笑着说。
江苏省环保厅环境监察局凌静局长日前给记者提供的一份材料显示，去年，环保监察执法部门“脱帽”后，执法人员遭到部分污染企业员工围攻的几率明显增加。
据江苏省环保厅法规处蒋处长介绍，工商、税务、供电部门等可以通过吊销执照、没收非法所得等一系列有效的手段来处罚企业。但环保部门仅有的权力便是责令整改，如果企业不执行，环保部门就得向政府申请，要求对该企业予以停产，最后没办法，只能向法院起诉，等到法院判决下来，时间已经过去了6个月。在这6个月中，企业生产照旧。“让一个企业停产要费这么大劲，这严重影响了执法部门的效率和权威。”蒋处长也如是表态。环境保护“豆腐法”江苏近年难改环境保护是我国的一项
基本国策。有专家统计，在全国人大及其常委会制定的法律中有十分之一涉及环境保护问题，重视环保立法足以说明我国对环境保护问题的高度重视。但是环保需要高科技高投入，建设配套的治污排污设施，少则投入数十万元，多则需要投入数百万甚至数千万元。这样一来，就必然导致守法成本高和执法成本高。而按照法律经济学的观点，守法成本高和执法成本高，必然要求违法成本更高，这样才能有效遏止违法，给环境违法行为形成一定的威慑。
然而我国当前的情况却恰恰相反，在守法成本高和执法成本高的前提下，违法成本却是惊人的低。此前发生的四川沱江特大污染事故，不仅造成了数亿元的直接经济损失，而且据专家估计，污染事故对当地的环境影响将持续四五年之久，而环境执法部门对污染单位的最高罚款额最终却未超过100万元。
“对于三峡电站项目这种‘巨无霸’工程来说，简直是九牛一毛，施工中的‘跑冒滴漏’也不止20万元呀！这样的处罚力度对违法行为谈何震慑力？”一位环保专家愤愤地说：“从某种意义上讲，这种执法困局是近年来重特大环境污染事故频发的根源所在，也是环境保护法规成为‘豆腐法’，环境违法有禁不止的重要原因。”
“我们将加大执法力度，严厉打击污染环境和破坏生态的违法犯罪行为，做到有法必依、执法必严；依法调整排污总量收费标准和环境违法处罚限额，切实扭转‘违法成本低而守法和执法成本高’的现象。”江苏省环保厅厅长史振华在去年11月份的全省可持续发展工作会议上曾明确表态，江苏未来要结合本省实际，抓紧修订《江苏省环境保护条例》。
然而记者昨日致电江苏省人大，人大法工委的汪兴国主任告诉记者，2005年仅有的三部需要修订条例和正在陆续进入调研程序的10个条例中均没有“环境保护条例”的修改计划。汪主任进一步向记者透露，2006年人大的所有立法计划中，目前也暂时没有《江苏省环境保护条例》的修订计划。
而记者了解到，与江苏接壤的上海市近日正在全国率先修订《上海市环境保护条例》，并广泛向群众征求意见。针对最急需解决的违法成本低、守法成本高等环保软肋问题，该《上海市环境保护条例（修订草案）》以下简称《草案》大幅度提高了破坏环境的处罚标准，从原来的最高处罚额度20万元上升到50万元。
环保要破“帽子”、“权力”壁垒
“上海市拟定的最高50万元的处罚额仍不足以遏止环境违法行为，应采取比例罚款制，不要设定最高限额。”南京市环境科学研究所的一位不愿具名的专家昨日称，环境执法要硬起来，当务之急就是要丰富执法手段，加大处罚力度，要让违法者确实感到“切肤之痛”，要让违法成本大大高于守法成本，让违法企业买不起单。
不仅仅是“票子”的问题，环境执法还要超越“帽子”、“权力”这两道坎。记者了解到，“要金山银山，更要碧水青山”、“经济与环境实现协调可持续发展”、“绿色GDP”……近些年来，我国环境保护工作被提到了越来越重要的位置，但对地方环境负有主要监管责任的环境执法者却并未被付诸相应的权力，这直接导致他们在执法过程中处境尴尬，经常碰壁，无功而返。按照国家环境保护法规定，“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。在这种压力下，部分地方环境执法部门形同虚设，不敢对上级环保部门说真话，甚至弄虚作假、通风报信，应付上级检查；而地方政府则纵容违法企业排污。
“作为监督者，要想实现有效的环境执法，环保部门就应该实行垂直管理。”江苏省环保厅污控处副处长刘晓磊说。事实证明，在排污收费实行“收支两条线”后，对一个城市来说，区县环保局要靠地方财政吃饭，由于要对区县政府负责，在某些触及区县利益的污染项目面前根本无权出手———因为大企业没了，他们可能也就没饭吃了。
为此，专家建议，我国应将环境建设与环境执法分开，把环境建设任务交给地方各级政府，环保部门则专心履行执法职能，依法查处各类环境违法行为；集中监管权力，减少执法主体。国家还应加大对环保部门的财政投入，保证执法经费和执法人员的工资，减小环保部门对地方财政的依赖，让执法者“挺起腰杆说话”。
虽然破除体制壁垒依旧困难重重，但去年、今年江苏的种种动作已将“要金山银山，更要碧水青山”的环保之心显露无遗。近年中，江苏许多大城市在吸引外资时，严格执行“环保一票否决制”，否决了数十亿的污染项目。年初，江苏省委组织部和省环保厅近日联合发文，首次针对市县党政领导干部的环保实绩进行“COD（原指化学耗氧量，泛指环境保护工作）”考核，并把考核结果作为评价和选拔干部的重要依据之一。
记者了解到，今年江苏还将大力探索如何让“排污者交费、治污者赚钱”，逐步形成政府引导、市场推进、社会参与的市场治污运作机制。
最新消息称，昨日下午，环保总局召开了一个有关“环评风暴”下一步行动的大规模会议，并在会上做一个专题报告。该会议透露，下一步“环评风暴”行动如何“刮”，环保总局将进一步加大调研力度和频率。
（ 责任编辑：马芳 ）
