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目前这种既不能适应石油新战略需求又与改革大趋势背道而驰的状况非改不可
全国政协常委、中国民（私）营经济研究会会长保育钧今天在接受本报记者独家专访时指出，经过5年多的实践，现有的中国石油体制已经显现出八大弊端，石油体制改革已到了非改不行的时候了。
保育钧指出，目前中国石油体制的弊端主要存在以下方面：
第一，在这种体制下，石油垄断企业可以利用垄断地位和在出厂价和批发
价上的定价权，挤压下游企业利益，排挤下游的竞争者。例如，最近，茂化实华这个上市公司停产风波案。中石化强购茂化实华不成后，就提高原料售价直至停供使茂化实华这个上市公司停产至今。又如，由于中石油和中石化对集团之外的社会加油站的批发价经常与零售价持平，甚至2004年9、10月份全国都出现了“批零倒挂现象。许多社会加油站因不堪承受而被迫倒闭。
第二，维持垄断高价，获得垄断利润，造成财富分配的扭曲和资源配置的恶化。虽然成品油零售价格由政府管制，但由于定价没有听证会等下游企业和消费者参预意见的机制，价格一般高于国际市场价格。虽然国家确定可上下浮动8％的零售价中准价，可是由于没有竞争，两大集团全部按中准价上浮8％，使成品油零售价比中准价平均每吨高出400元左右。航油价格则远高于国际市场价格。如果考虑到我国的燃油零售价不含燃油税，而西方各国的同类产品零售价中包含了燃油税（例如目前美国汽油零售价约为50美分1升，其中含有11．6美分的燃油税），我国的价格更明显高于国际市场价格。较高的石油最终产品和中间产品价格，增大了我国大多数依赖石油的部门的成本，减弱了我国企业的国际竞争力；也直接损害了广大消费者的利益。
第三，由于处于垄断地位，企业缺乏效率和服务意识，不能很快地应对国际和国内石油供求的大幅变化，导致有时供给不足，引致油荒和气荒。更因其利益所在，在石油稀缺性增加时，可能控制销售量，以维持高价，在不少地区引起油荒。例如2004年四季度在一些地区出现了限制加油量的情况。
第四，由于处于行政力量保护的垄断地位，企业内部治理结构存在严重缺陷，隐含着重大风险。当油价高企税负偏低时，企业内部的问题可以被暂时掩盖，终究免不了重大失误。
第五，由于中石油、中石化和中海油等三大企业占有了几乎全部石油天然气矿权，却经常“占而不采；
而有资金和动力的其它国有企业和民营企业，却又被排除在勘探和采油领域之外，结果，使得国内勘探和开发新的油田进展缓慢。比如，陕北民间投资石油开采不久，便被逐出市场，使企业蒙受巨大损失。我国已登记的石油勘探面积400多万平方公里，年勘探投入却只有标准要求的一半左右。这进一步加剧了石油资源的供给不足。
第六，在拓展境外石油资源方面，石油垄断企业又显得很不得力。由于它们垄断着国内市场，进口油源是对国内油源的竞争，所以在国际油价较低时就更没动力进口石油产品；国际油价越高，越有进口动力。从而出现油价越高越买的荒诞现象，直接损害了我国的整体利益。另一方面，石油作为一种战略资源，国际上一般是不容许外国政府及其企业控制的。因此，石油垄断企业在海外获得的石油资源相对较少，与国家的石油战略不相匹配。
第七，由于缺乏外部对安全生产的监管，垄断的石油企业很难自律，恶性事故时有发生，例如2003年川东发生的“12·23特大井喷事故，由于石油企业内部监管缺失，当地政府无权监管，以致石油企业只管生产，周围村庄没能采取应急措施，导致200多人死亡，300多人受伤。
第八，垄断导致腐败。由于中石油和中石化控制几乎全部油源，替代政府管制了市场准入，并且有权决定出厂价和批发价，因此就造成寻租和腐败的空间。民营油企从两大集团买价格优惠的成品油，简直是异想天开，七大直供用户倒卖国家直供油指标的现象已经屡见不鲜。
保育钧说，实践证明，用行政力量保护石油产业垄断的状态并没有达到当初的政策预期，没有增强我国在世界上开发石油资源的竞争能力，没有更有效地配置我国国内石油资源，反而使我国社会和政府可能处于被垄断力量挟制的境地。这种情形也与我国其它产业引进竞争、打破垄断的大趋势很不协调。
保育钧指出，我国现有石油体制改革的基本原则应当是：在能够实现竞争的地方引入竞争；在具有特殊不能引入竞争的地方，要由政府管制。绝不能容忍行政性垄断。他建议说，
首先，按国务院《若干意见》中“国家有关部门与地方人民政府要尽快完成清理和修订限制非公有制经济市场准入的法规、规章和政策性规定工作的要求，国务院应立即废止国办发【1999】38号文件；国家发改委要对发改工业【2004】230号文件进行清理或修订；铁道部要立即废止2003年《铁运函150号令》。
其次，取消两大集团的政府职能。商务部要立即废止民营油企年审须由两大集团同意盖章的规定。建立过渡性的政府监管机构，对石油业市场准入、定价、安全等进行监管。
第三，引进竞争机制，打破南北分治局面。鼓励和支持其它国有企业和民营企业进入勘探、开采和炼制领域。按照国务院《若干意见》规定：“允许具备资质的非公有制企业依法平等取得矿产资源的探矿权、采矿权，鼓励非公有资本进行商业性矿产资源的勘查开发。为了加快民营企业进入上游勘探领域，国家可以先选择几个小的区块，通过竞标的方式让民营企业勘探开采，让他们通过实践积累经验，然后走出国门。
第四，要恢复地方炼油厂的生产经营自主权。给地方炼厂原油自采权和进口权；国家应从两大集团生产的原油中，调拨出一块交给地方炼油厂生产加工；给地方炼厂经营自主权。
第五，在《反垄断法》及相关法律没有出台之前，建立公正处理垄断企业与其它企业纠纷的过渡性法规和行政裁决机制。建议有关政府部门从正确处理陕北油田事件和茂化实华停产事件等个案开始，制止在石油天然气产业中的垄断行为。
第六，在三大石油企业还控制主要油源的情况下，对成品油的出厂价和批发价进行管制，直到有更多的竞争者进入开采和炼制领域，形成市场定价机制以后解除这一管制。但对具有自然垄断的输油、输气阶段，还要进行价格管制。
第七，征收对应于石油部分级差地租和经济租（与养路费无关）的燃油税。
第八，要通过立法确立保证竞争和适当管制的石油体制；加快制定《反垄断法》，其中要包括禁止行政性垄断的条款；修改《价格法》，将行政性垄断和人为垄断纳入价格监管的范围之内；还要制定《石油天然气法》。
保育钧最后建议，政府有关部门应委托专家深入研究和论证，经过各相关方面的充分讨论，尽快制定石油体制改革方案，使我国建立起有国际竞争力的、真正高效的石油天然气产业。
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（ 责任编辑：孙可嘉 ）
