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●本报特派记者 李芃 发自北京
●温家宝总理在作政府工作报告时宣布：“明年将在全国全部免征农业税，原定5年取消农业税的目标，3年就可以实现。”“因减免农（牧）业税而减少的财政收入，主要由中央财政安排专项转移支付予以补助。”“中央安排150亿元，增加对产粮大县和财政困难县乡的转移支付。”
●在一些以农业为主的区县，农业税一般占当地财政收入的30%以上
●处于财政底层的乡镇财政，不可避免地成为县财政转嫁财政危机的重要渠道。农村税费改革把乡镇财政危机托出了水面
“逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，5年内取消农业税。”2004年3月，温家宝总理在十届全国人大二次会议上的讲话言犹在耳，减免农业税的普惠效应已经立竿见影：当年全国农民增收达6.8%。
东边日出西边雨。表面上看，减税似乎也使得本已处在窘境的广大乡镇财政更加捉襟见肘。如何解决乡镇政府财政困难，成为今年“两会”代表委员格外关心的话题。
人大会议开幕之前，全国人大代表、广东电白县马踏镇龙湾村支部书记黄德明迫不及待地表达了他的看法：要尽快理顺基层财政体制，加大财政转移支付力度，建立高效运作的政府体系，保持基层政府的稳定和经济发展。全国政协委员上交的提案中，也相当多地涉及了这一话题。
要使我国相当部分地区乡镇政府摆脱“办公经费难保证、公益事业无力办、干部待遇差”的困境，还需要经过相当艰难的改革。
乡镇财政普遍困难
据了解，有的地区农业税收入直接并入乡财政，有的地区则是上缴县财政后再根据实际需要返还乡里
1999年，农村税费改革从安徽省开始试点。自那时起，乡镇财政的常规收入一般是由3部分组成：一是由财政局收取的农业税费部分，这部分以农业税为主体；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（增值税）留存部分，一般占国税收入的1/4。
中国社会科学院农村发展研究所的专家介绍，在一些以农业为主的区县，税费改革后的农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70%-80%。据了解，有的地区农业税收入直接并入乡财政，有的地区则是上缴县财政后再根据实际需要返还乡里。
专家表示，对于农业为主的地区和中西部贫困地区来说，地税和国税收入所占比重是很低的，所以取消农业税对当地财政的影响比较大。当时的调查显示，2001年皖北濉溪县祁集镇农业税收入343万元，地税和国税收入只有20万元，合计财政收入363万元。同样的例子在全国许多地方都存在。
十届全国人大安徽省代表团的新闻发言人告诉记者，安徽省2000年农业两税（农业税和农业特产税）收入37.61亿元，比改革前减少11.64亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26亿元，全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中，乡镇财政减收13.96亿元，平均每个乡镇减少收入75.46万元。应该说，减免农业税对乡镇财政还是带来了相当的影响。
财政危局并非减税之过
以安徽省为例，该省大部分县（市）的乡镇财力都通过调整体制、转移支付及各种补助等形式弥补上了，农村税费改革并没有给乡村基层组织的正常运转带来多大影响，更没有造成基层组织运转困难
但是乡村基层组织普遍存在的运转困难，并非是由农村税费改革带来的。一方面，在这次减免农业税的政策出台之前，县、乡财政收入已经因为2002年至2003年间的税费改革而大大降低了；另一方面，减免农业税带来的收入减少，很大程度上由财政的转移支付填补了。
从1999年安徽最先试点的4个县之一的来安县看，费改税后，农业税及原“三提五统”减少1698万元；农业特产税减少248万元；屠宰税取消，减少328万元。这部分减少的收入，省里先后通过财政转移支付1369万元；给予教育危房改造补助633万元；减少的248万元农业特产税和取消的328万元屠宰税，省财政通过体制调整作了弥补。
记者被告知，安徽省大部分县（市）的乡镇财力都通过调整体制、转移支付及各种补助等形式弥补上了，农村税费改革并没有给乡村基层组织的正常运转带来多大影响，更没有造成基层组织运转困难。
全国人大代表、江西省赣州市市委副书记赖联明告诉记者，赣州市下辖300多个乡镇，基本上都有债务，少的有一二十万，多的乡镇债务达一二百万。2004年整个赣州市的财政收入是36亿元，乡镇财政之困难可见一斑。但是赖联明说，减免农业税后，乡镇财政并没有变得“更困难”，因为减免农业税造成的缺口基本上全部由转移支付填补了。
十届全国政协农业界委员、九三学社中央委员许皞在他的提案中指出，乡村两级债务形成原因是多方面的：一是基础设施建设力度大，上级投入少；而且上级一些项目还需要乡村两级配套资金，向农民集资很难，乡村两级只能靠举债或是拖欠。其次是盲目上项目、办企业，造成欠款负债。
许皞指出，一些乡村不顾自身经济实力和当地条件，由乡村直接举债或担保借款兴办集体企业。由于事先缺乏科学论证，不善管理，使部分乡村企业亏损停产，形成债务。
赖联明告诉记者，兴办乡村企业、兴修农田水利、农业综合开发、乡村学校建设等，都需要财政负担，由此形成了大量的乡村债务。
当然，税源单一也是一个重要原因。乡镇经济基础较差，没有支撑能力较强的企业，已有的乡镇企业近两年又进入发展低谷，新增的个体私营经济尚未能充分发挥效益，第三产业发展缓慢，影响财政收入目标的实现。
赖联明说，赣州市农业税的比重占乡村两级财政收入的50%强，以前基层组织运转还可以依靠相当比重的“三提五统”费用，现在可用的财力非常少，特别是一些种粮大村，财政更是捉襟见肘。此外，税费征管不力，收入缺口较大和财务管理不善，也都使乡村财政困难加剧。
乡村基层组织运转困难虽然不是税费改革带来的，但由于税费改革后新的农业税成为乡镇财政收入的主要来源，乡镇财政困难就成为农村税费改革绕不开的话题。
转移支付难治历史沉疴
全国人大代表、江西省赣州市市委副书记赖联明说：财政转移支付的钱很少，平均每个村每年只有2万元左右，基本上刚够填补农业税的缺口，收上来的国税地税，连维持村干部工资及日常经费都不够
农业税取消之后，根据税费改革和减免农业税政策的相关精神，乡镇政府机关的运作就只能依靠国家转移支付来维持。但转移支付能在多大程度上解决乡镇财政困难呢？答案似乎并不乐观。
2000年安徽省开始农村税制改革，在“三取消”(取消屠宰税、乡统筹、劳动义务工税)后，中央财政给安徽省的转移支付达10多亿。
2003年随着农村税制改革在十几个省铺开，中央财政对此的转移支付达306亿元，今年将达到664亿元。财政部部长金人庆在2004年十届人大二次会议上作的财政预算报告中提到，中央财政拟安排农村税费改革专项转移支付资金396亿元，增加91亿元。
但是，这对于缓解基层财政的紧张状况仍然只是杯水车薪。赖联明告诉记者，财政转移支付的钱很少，平均每个村每年只有2万元左右，基本上刚够填补农业税的缺口，收上来的国税地税，连维持村干部工资及日常经费都不够。
中央的转移支付主要是为了填补税费改革带来的地方财政空洞，但实际上，乡镇财政的支出要远远大于以农业税为主的财政收入，而这个落差部分，中央财政转移支付没有也不可能覆盖到。
据了解，目前国务院并未对因免征农业税和取消农业特产税后的具体转移支付比例作出具体规定，因此一些省份转移支付的金额要视中央转移支付的比例来定。总的来说，转移支付对于缓解乡村两级的财政困难是杯水车薪。
每40个农民养1个乡镇干部
据国家统计局对1030个小城镇的调查，每个镇的机构一般都在30－40个，可谓五脏俱全。其中镇属机构的干部平均为158人，上级政府派出机构的干部为290人，都超出编制数倍。
“这光靠中央转移支付是不能解决的。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊说。他指出，现在乡镇财政普遍存在机构臃肿，冗员过多的问题。这其实是乡镇财政紧张的重要原因。有统计显示，现在中国每40个农民就养1个乡镇干部，达到了历史最高水平。
据国家统计局对1030个小城镇的调查，每个镇的机构一般都在30-40个，包括农机站、水利站、城建站、计生站、文化站、林业站、广播站、土管所、财政所、派出所、工商所、邮政所、供电所、司法所、信用社、法庭等等，可谓五脏俱全。其中镇属机构的干部平均为158名，上级政府派出机构的干部为290名，都超出编制数倍。
专家分析，根据有关法律和制度，乡镇政府是农村地区最基层的政府，其机构设置不要求与上级政府的部门相对应进行对口设置，因而它同时也应是机构设置最简单的一级政府。但是法律对于乡镇政府机构设置的审批程序却没有严格的规定，造成机构设置随意性大，机构和人员不断膨胀，使得干部工资和公务费开支巨大。
事实上，基层已经意识到了这个问题。赖联明在谈到赣州市所辖乡镇财政困难时，也毫不讳言地提到了机构庞杂、人员开支大这一原因。虽然核定的编制很少，但实际人员大大突破规定数字，加上轮岗和待岗的，队伍十分庞大。但是他告诉记者，精简人员谈何容易！很多乡村干部干了很多年，让他们说走就走，似乎也有些不近人情。而且乡村干部离职以后很难去别处谋生，这样就造成很多事实上的“贫困干部”，这也是一个相当严重的问题。
全国人大代表、西南财经大学博士生导师纪尽善认为，目前减免农业税造成的缺口只能通过转移支付来解决，短时间内会有不协调的地方，只能慢慢来。
从长期来看，减免农业税只是第一步，下一步应该大力发展农村经济，改革县、乡财政体制，同时必须加大乡镇机构改革的力度，精简机构，为“三农”问题的进一步解决铺路。
（ 责任编辑：谢剑 ）
