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要实现经济增长方式的转变，消除我国社会不和谐的因素，最根本的途径是建立公平正义的公共服务制度，让人人都享有基本公共服务。
让人人都享有基本公共服务，就是使公共服务的覆盖面扩大到全体国民，使全体国民都平等享受到符合基本标准的公共服务。让人人都享有基本公共服务的指标主要是覆盖率指标，包括综合毛入学率指标、社会保障覆盖率指标、公共卫生覆盖率指标等等。
■专家建言■李军鹏
建设和谐社会，关键是要让人人都享有基本公共服务。让人人都享有基本公共服务，是我国建设和谐社会的基本理念，是确保社会长治久安和经济持续增长的根本保证。和谐社会是不同利益群体的基本需要都能得到满足的社会；是实现社会各种群体之间利益均衡的社会；是公正正义的社会；是每个公民都享有平等的公共服务的社会。
我国公民在享有公共服务方面的不平等是我国社会不和谐的根本表现，我国公共服务的不平等主要体现在我国城乡间、地区间、阶层间公共服务水平不均衡。据联合国开发计划署《2004年人类发展报告》，我国的基尼系数在2001年已经达到了0．447。因而，迫切需要我国转变增长方式，从少数人分享型的增长转向全体人民分享型的增长模式，从不公平增长模式转向公平增长模式，从不可持续发展的增长转向可持续发展的增长。
要实现经济增长方式的转变，消除我国社会不和谐的因素，最根本的途径是建立公平正义的公共服务制度，让人人都享有基本公共服务。
让人人都享有基本公共服务，就是使公共服务的覆盖面扩大到全体国民，使全体国民都平等享受到符合基本标准的公共服务。让人人都享有基本公共服务的指标主要是覆盖率指标，包括综合毛入学率指标、社会保障覆盖率指标、公共卫生覆盖率指标等等。
“让人人都享有基本公共服务”的基本原则
我国的公共服务要代表最广大人民的根本利益，要体现公平与效率相统一、最终达到共同富裕这一基本特征。“让人人都享有基本公共服务”的基本原则是：
第一，公共服务与经济发展相协调的原则。首先，经济发展的根本目标是提高人民享受的公共服务的水平。经济发展是经济增长与社会发展的统一，是包括经济、政治、文化、人文在内的整个社会的全面、协调与可持续的发展。经济发展的实质是增强综合国力，提高人民的生活水准和生活质量。社会主义政府管理的本质是保障公民的权利，为公民和社会提供更好的服务。其次，政府必须通过提供优质的公共服务、营造良好的公平竞争环境与法治环境来发展经济。再次，经济发展既是市场主体平等竞争从而提高经济效率的结果，同时也是政府提供充足的公共产品与公共服务的结果。政府提供充足的公共产品与公共服务，有利于提高人力资源的整体水平、有利于提高私人投资的盈利水平、有利于维持和提高社会消费水平。
第二，公平与效率相统一、最终达到共同富裕的原则。公共服务的基本目标是弥补市场缺陷，更好地发挥市场经济的竞争效率与活力；社会保障应兼顾效率与公平，公共服务应有利于人们发挥进取精神。我国的公共服务的根本目标是在渐进发展的基础上，最终达到共同富裕。
第三，普遍性与最低保障相统一的原则。我国的公共服务制度应该覆盖全体国民，并对全体国民提供最低生存保障，使国民能获得维持生存所需要的基本条件。我国应致力于使全体国民获得基本的公共服务，如基本医疗保障、基本教育服务、基本收入保障等等。政府公共服务应着眼于满足全体公民最基本的公共需要，要以完善基础性公共服务为原则，使人人享有基本公共服务，要使每一个适龄儿童都享有十二年制义务教育、使每一个老龄人都享有基本养老服务、使每一个贫困人口都享有基本生活保障、使每一个人都享有初级医疗保健服务。我国要不断扩大公共服务的覆盖范围，建立覆盖面广的社会安全网。要进一步扩大养老保险、基本医疗保障和失业保险的覆盖范围，首先全面覆盖城镇从业人员，再逐步覆盖全体城乡从业人员。要探索建立农村和小城镇养老、医疗保险和最低生活保障制度，尽快研究制定进城务工农民、被征用土地的农民以及农转非人口的社会保险制度。
第四，国家、社会、个人相结合的原则。在公共服务过程中，要将国家主导、社会互助、个人责任有机地结合起来，既要发挥国家在公共服务中的主导作用和主要责任，又要发挥社会互助的作用和个人的积极性。公共服务应由国家、社会和个人合理分担。首先，要通过基础领域改革，把一部分竞争性、经营性强的传统公共产品交给民间去投资，减轻财政负担，才能使财政对生产经营的领域的投入转到提供基础教育、卫生、文化等公共服务及健全社会保障体系上来。其次，要建立政府与社会合作的多中心治理结构，发挥非政府组织的作用，形成政府与非政府组织的合作伙伴关系。再次，要建立政府、社会、个人责任与义务相平衡的公共服务与社会安全网机制。要建立各国普遍认同的“三支柱”的社会保障体系模式，即由国家层次的社会保障体系、社会层面的企业年金、个人层面的投保相应的商业保险项目或基金公司组成。
第五，公正平等原则与非歧视性原则。公共服务必须对所有公民平等开放，公民平等享受各种公共服务。情况相同的公民都应被公平赋予同等的公共服务法律地位，每一个符合法定条件的公民都应享受同等的公共服务，公民应在享受公共服务和权利救济的过程中受到平等对待。
目前，我国政府公共服务还存在着较为严重的不平等现象，突出体现在城乡居民所享受的政府公共服务的不平等现象上。2003年，农村人口7．6851亿人，占全国人口比重的59．47％，但是2003年国家财政用于农业的支出仅1754．45亿元，仅占当年国家财政支出的7．12％。为切实解决农业、农民和农村问题，政府必须为城乡居民提供平等的、无差别的公共服务；要从根本上废除城乡隔绝的户籍制度，使农民拥有与城市人口平等的发展机会和享受同等的公共服务水平。
如何“让人人都享有基本公共服务”
让人人都享有基本公共服务，要采取如下切实措施：
第一，加大人力资本投资力度，让人人都享有教育基本公共服务。人力资本投资具有以人为中心、以公民权利为基础、以增加国家总体人力资本存量为宗旨的特点；为实现社会公正而采取的教育保障措施、社会保障措施、医疗保障措施等等政府公共服务手段，是人力资本投资的重要措施。为促进我国经济中长期增长，必须大力投资于义务教育等人力资本领域，要普及包括高中阶段教育在内的十二年制义务教育。
国际经验表明，重点发展十二年制义务教育对经济增长与社会发展具有首要的基础作用。当前，我国教育失学率高，失学总人数巨大，大量初中毕业生未能升入高级中学学习，形成“教育缺口”，影响了我国人力资本的积累；尽管我国初中毕业生升学率从1985年的41．7％上升到2001年的52．9％，但是辍学的初中生人数绝对数却上升到916万人；从1985至2001年的17年间，我国辍学的初中生人数总计达1．17323亿人。
第二，完善基础性公共服务，满足全体公民特别是弱势群体的公共需要。政府公共服务制度实际上是一种社会收入分配的制度安排，是一种对整体社会利益结构的合理调节和对社会利益的公平分配，因而，政府公共服务的分配原则应该以符合公平的正义为原则，在利益配置上符合“最少受惠者的最大利益”原则。根据这一原则，政府公共服务应着眼于两个方面，一是满足全体公民最基本的公共需要的公共服务，如使每一个人都享有初级医疗保健；二是满足部分弱势公民的生存需要的公共服务，如针对老龄人的基本养老服务、针对贫困人口的最低生活保障、针对所有适龄儿童的义务教育公共服务等等。在处理公共服务的水平与公共服务的覆盖面的关系上，应以完善基础性公共服务为原则，以“覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率”为原则，使人人享有基本公共服务。实现人人享有基本公共服务的目标，重点是完善农村公共服务体系；要建立规范的财政转移支付制度，为农村人口提供基本的公共服务，如基础教育、公共卫生和基本医疗服务、根治流行病与地方病、提供清洁水源、提供农业科技知识和技能培训等等。
第三，公共财政支出主要投向基本公共服务领域，为人人都享有公共服务奠定强大的财政基础。
首先，要建立公共收入制度，提高财政收入占国内生产总值的比重。随着社会经济的发展，我国财政收入占ＧＤＰ的比重要不断提高，逐步达到25％－35％的水平。提高财政收入水平，关键是要提高个人所得税占税收总额的比重和开征社会保障税，并对部分高收入者开征遗产税、赠与税、财产税和利息税。
其次，要调整公共支出的范围，将公共支出优先分配于基础教育、社会保障和公共医疗卫生领域。当前，我国政府对公共服务的公共支出比例偏低。据《中国财政年鉴2003》，2002年我国社会保障支出为2623．22亿元，占财政支出的10．72％，占ＧＤＰ的比重仅为2．574％。在公共支出中，用于基本公共服务的比例偏低，2003年，我国财政支出用于经济建设的费用为7410．87亿元，占ＧＤＰ比重的6．32％，占政府财政支出总额的30．06％；而社会文教费用为6469．37亿元，占ＧＤＰ比重为5．52％，占政府财政支出总额的26．24％。
再次，把生产投资型财政转变为公共服务型财政，建立可持续发展的公共财政。我国财政支出要以人为本，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，要逐渐从不属于社会公共需要的领域退出，将财政支出转向公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和公共基础设施方面。
第四，制定基本公共服务标准，实现人人享有基本公共服务的目标。欧盟国家的经验表明，确立公共服务的基本标准非常必要，这是维护社会公平的重要保障；如1999年，欧盟委员会明确强调指出社会保障体系应实现四项新的“基本目标”或基本标准：有劳有酬，收入稳定；保证养老金发放及养老金体系的持续性；扩大社会覆盖面；确保持续高水平的医疗保障。我国要从基本国情出发，根据公共需求和经济社会发展水平，研究制定和完善基本公共服务领域的公共服务标准，如城乡公共设施建设标准、公共教育标准、公共卫生标准、公共安全标准、公共事业标准等，以便公共服务主体按照标准提供公共服务；另外，还要根据经济社会发展及公民对公共服务的新要求，适时调整相关的标准。
（作者单位：国家行政学院公共管理教研部）
（ 责任编辑：张雪琴 ）
