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气派宏伟的中心广场上，几位老人正携手孙辈享受天伦之乐，这是上海郊区的九亭镇——一个提前富裕起来的城市化乡镇，去年该镇仅税收收入就实现6．4亿元，财政收入高达3．39亿元。
不过，城镇面貌日新月异的同时，潜忧也随之浮现。随着大量的土地被开发，越来越多的当地农民人失去了昔日依附的土地，失地农民的保障问题一度成为当地政府的心结。
一年之前，九亭镇政府作出了一个为“和谐社会”买单的决策——为镇里的失地农民全部购买上海市针对郊区失地农民出台的新型社会保险——“镇保”，并由此启动了村级政权的改良运动。
镇保之变
镇保是上海市在郊区地区推行一项全新的社会保险制度，全称为“上海市小城镇社会保险”，简称“镇保”。镇保包括养老和医疗等主要社会保险，缴费和保障水平介于城镇社会保险和农村社会保险之间。2003年开始推行，是上海市解决失地农民社会保障的主要方式。
九亭镇恰恰是上海率先试点镇保的乡镇之一。
九亭镇位于上海西部郊区，1978年建镇，全镇面积32万平方公里，耕地2万多亩，九亭籍人口2万多人。原来以农业为主，随着工业的发展以及房地产开发的深入，九亭也成为富裕的乡镇。
根据九亭镇的统计，2004年全镇社会总产值完成161亿元，同比增加31％，税收收入6．4亿元，同比增加50％，财政收入完成3．39亿元，同比增加57％。同时，全镇已经建设15个农民别墅小区，九亭籍居民60％以上住进200多平方米的小别墅。
但伴随着大踏步的城市化运动，原来的农民多数失去了土地。
“土地已经剩下不多。”九亭镇办公室主任俞永新称，如何保障失地农民的利益，成为包括九亭领导的一个心病。
九亭镇分管社会保障的周副镇长称，没有采取镇保之前，九亭对于失地农民的补偿分为两种情况。
第一种情况是，如果土地是因为“批租”或者“征用”而失去的，有劳动能力的人（男16岁至60岁，女16岁至55岁），征地单位帮助安排工作，如果征地单位不能安排工作，按一次性支付一定额度的安置费，分年龄为1．5万－3万元之间，平均每人为2．2万元，作为所谓“吸劳安置费”。达到退休年龄的老人（男60岁，女55岁）一次性缴给社保中心一笔费用，平均约9万元，然后由政府负责每月发放养老金370多元。这种模式被称为“征地养老”。
而第二种情况是，如果土地是被村集体使用的，例如村利用土地自己建设厂房并对外经营，失地的村民可以获得土地股金，由村办的实业公司年终时分红。
但是，这两项表面合理的补偿制度并不完善。例如第一种情况，对于年龄接近退休的人员而言，实际上可能因为仅仅相差几岁而失去了政府保障养老的机会。另外，对于这些高龄的人群而言，再次就业的可能也较小。第二种方式中，如果村办实业公司的经营不善，土地股金也可能没有。长期来看，土地股金并不可靠。
“只有镇保能较好地解决这些矛盾。”周副镇长解释道，如果一次性缴纳了15年的镇保费用，“以后不管失地农民是失业还是工作，到退休后都可以享受养老和医疗保障”。
不过，镇保的实施过程，并不是一帆风顺的。
如果实施了镇保，第一种情况中原来已经发放的安置费用，就需要农民重新退回。
“大多数人愿意退，但是当时的安置费已经用于其他地方，用完了，一时拿不出钱；另外也有人不愿意退，这部分人的难度比较大，一时间来信来访不断。”九亭镇的镇领导称，“但是，我们讲明利弊，安置费仅仅是小部分，此外集体经济还要补助大部分。”
周副镇长说：“每个人平均进入镇保需要缴纳5．5万元，扣除安置费2．2万元，集体和镇政府还需要补助3．3万元。退回安置费显然是合算的。”
而对于的确存在有困难的，九亭镇最后还决定留下余地，“可以分三年付清”。
对于第二种情况，即没有获得安置费用，而采取土地股金的形式补偿的，镇里决定统一取消“股金”，由使用土地的村或者镇政府直接“买单”，为这部分失地农民购买镇保。
周副镇长称，经过半年左右的工作，截止到期2004年4月，九亭镇满足条件的失地农民100％都参加了镇保。为此，九亭镇总计需要投入10．5亿元。“其中，镇政府承担了大头，约为8亿－9亿元，村承担了小头，约为1亿－2亿元。”
据悉，第一笔款约2．8亿元已经于去年缴纳到社保中心，剩余的钱将会在三年内付清。
“政经”分离
值得一提的是，镇保不仅仅解决了九亭长期悬而未决的失地农民保障问题，更成为九亭镇变革基层体制的契机。
九亭镇的镇领导介绍，在推行镇保的同时，九亭镇所有失地农民的户口也实行了“转性”，转变为城镇户口。而农民农转非以后，九亭开始对原有以村为单位的行政管理体制改组为城市中常见的“社区”，村长变成居委会主任。
为接纳更多的外来人口落户九亭，在组建社区的同时，九亭还招聘了一批大学生和市区导入人口中的退休人员担任居委会干部，以推动社区管理。记者了解到，目前九亭已经组建了16个居委会。
由于村改组为居委会，原来村经营的实业公司也必须要同时调整。前述镇领导称，基本的思路是“政经”分离——居委会管社区管理，实业公司专心经营，“这样就避免了政府企业不分家，行政干预市场的情况。同时也避免了干部只抓经济赚钱，忽略社区管理的现象”。“政”“经”分离后，九亭改组成立了11家实业公司。
“（九亭）对村级集体经济进行改革，实施村级集体经济组织股份合作制试点，通过村级经营性净资产量化到人，组建股份合作制的经济实体，做到资产变股权，社员做股东，整体农转居。”周副镇长说。
九亭镇办公室主任俞永新介绍，经过一年的运行，“政”“经”分离的效果不错。“社区管理加强了，社会更稳定，同时就业问题也解决得较好。同时实业公司也发展相当不错。”
根据九亭镇的统计，2004年，11家实业公司实现可支配收入超过1亿元，各实业公司收入均突破500万元，有6个实业公司突破1000万元。同时，去年，九亭的村级集体经济按照净资产的6％－8％分红，共分配2200万元，人均达到1000元。
20世纪90年代中期，被誉为“苏南模式”，曾经繁盛一时的苏南乡镇企业先后陷入发展的困境，被迫改制，进行产权的再明确。而和“苏南模式”类似，同属集体经济性质的九亭镇实业公司是否会遭遇同样的发展瓶颈和产权困惑呢？
俞永新主任介绍，目前实业公司仍然是集体性质，但是九亭镇有“农民变居民，居民变股民”的设想。尽管现在股份还没有明确到个人，但是政府仍然要求，集体经济每年把赚的钱的一部分分给原来的村民，保障他们得到实惠。
显然，“政经”分离后，九亭镇实业公司究竟能走多远，仍然需要时间来检验。
（ 责任编辑：金玲 ）
