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资金严重短缺困扰着我国农村经济的可持续发展。
有数据为证：2003年，我国农业增加值占ＧＤＰ的比重是14．8％，但农业在整个金融机构中占用的贷款余额不足6％。四大国有银行每年以吸储上存方式从农村流出的资金大约有3000亿元。邮政储蓄只吸储不贷款，每年约有2000多亿元的资金被抽离农村流向城市。2002年，中国农业保险收入仅占农业增加值比重的0．043％，平均每个农民缴纳的农业保险费为2．6元，获得的农业保险赔款仅1．8元，远远不能满足农村经济发展和农业结构调整的需要。
国有商业银行从农村撤销大量分支机构后，农信社被寄予厚望，希望农信社能承担起为“三农”提供金融服务的重担。但在实际运营过程中，农信社过分看重业绩的增长，以追求盈利为主要目标，偏离了为社员服务的合作原则。监管机构、政府部门、立法机关和社会公众也没把农信社视为合作金融组织。
截至2004年6月末，全国农信社不良贷款余额4720．76亿元，历年挂账1347亿元，资不抵债的农信社16221家，抵债资产风险隐患较大，待处理资产至少有一半无法收回；而呆账准备金余额仅为258．17亿元，与实际风险资产总量相比严重不足。
可以预见，在改革中农信社为提高自身竞争力，必然要撤并长期扭亏无望网点，部分净值为负的农信社也会被关门退出。靠近大中城市城郊的农信社的资产负债规模占全国农信社总额的50％以上，已基本上无农可支，正在向农村商业银行转变。而农发行自身问题较多，正面临着改革，亦无法承担弥补农村合作金融不足的重担。我国农村合作金融的空白正在逐步扩大，亟待弥补和完善。
如何弥补农村合作金融的不足？如何向欠发达地区、远离城郊的农民提供低廉、便利的金融服务？
本着“从难到易，近期能见效”的原则，当前比较现实的选择是：发展农村社区基金（简称社区基金）。按照真正的合作制原则，在广大农村尤其是欠发达、远离城郊交通不便的农村，发展和推广社区基金或类似的社区性金融机构，重塑一批真正意义的互助性农村合作金融组织，以满足广大农户小额、频繁的资金需求。
社区基金的原始本金可以通过货币发行的方式（或财政扶贫注资形式），由政府扶贫部门向农村无偿提供，一般控制在每个行政村1万元左右。全国共有72万个行政村，欠发达地区远离城郊的行政村按50％的上限估算，也不过36万个，政府只需出资36亿元，就能在全部欠发达地区、远离城镇的贫困村建立社区基金。只要这些资金流向最需要资金的生产部门，并服务于生产和建设，就能创造财富。
发展社区基金作为一种制度扶贫，其效果会远远超出单纯的现金扶贫和小额信贷：首先，社区基金坚持农户集体、自愿参与的原则，其主导者不是政府部门或金融机构，而是一个社区内的农户。其次，社区基金是一笔实际存在、永久性的社区资产，而不仅仅是贷款额度，只要资金运行正常就可能使贷款本金越滚越大，长期坚持下去，可以实现扶贫和可持续发展的目标。再者，在国家暂时无力对农村社会保障制度有较大投入的情况下，在经济落后的农村发展社区基金，可以为农民提供了一种新的保障来源和规避风险的手段。
上一轮农村合作基金会失败的最主要原因是：基层政府的行政干预过多，90％以上的沉积贷款与行政干预有关；缺乏金融知识的农民不具备发展存贷款业务的能力。有鉴于此，在发展社区基金的过程中，必须坚持两个基本原则：一是坚决杜绝行政干预；二是不对外设营业柜台吸收存款，只在内部相互融资。具体构想是：
1． 行政村内农户自愿认购社区基金，基金所有权归入社村民所有。只允许在社员内部借贷，严禁外借。
2．要明确社区基金的最大借款金额（比如2000元），社区基金借款利率一般要高于扶贫小额信贷利率，以保证基金能自我运作并逐渐增加本金。
3． 社区基金的借款户要始终保持在基金总户数的一半以下，以发挥未借款户的监督作用，增加借款户的还款压力。
4． 社区基金原则上不以盈利为目的，每年所收利息在支付基金运作费用后60％以上必须纳入本金，其余部分可以用于风险损失的准备、照顾特困户和发展社会公益事业；社区基金的闲散资金可用于国债投资或向金融机构存款。
5． 社区基金管理小组由入社村民民主选举产生，小组中必须有一定数量的女性和贫困户代表，管理小组需定期换届。
当然，作为一种新型的合作金融组织，社区基金还需在制度建设到位的基础上进行试点，总结试点经验后再加以完善和推广。
（作者单位：国务院发展研究中心金融研究所。文章仅代表作者观点，与本报立场无关）
（ 责任编辑：金玲 ）
