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现代公共部门以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨，以提高服务绩效为目标。但在实践中，公共部门的“管理低效”现象却经常成为公众抱怨的主要话题，许多公共部门的能力和绩效被当作人们怀疑甚至攻击的对象。深入探讨公共部门低效的原因和改革的途径，并借鉴其他国家的先进经验，建立适合国情的公共部门管理模式，推进公共部门优质高效，无疑是一个十分重要的课题。
■唐琦玉
公共部门低效的原因
第一，公共部门的垄断性特征。尽管公共部门主体已经向多元化发展，但政府部门依然是公共经济的最大垄断者。在一些具有自然垄断性质的公共部门进行垄断，具有一定的合理性。但是，对具有竞争性质的公共部门进行垄断，必然意味着对竞争的排斥和限制。其结果正如公共选择理论所言，垄断免除了公共部门的外部竞争压力，同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力。
第二，产出评估的困难性。私人部门的一个明显优势在于，其产出很容易用一套明确的评估标准加以测定，以促进其效率的提升。而在很多情况下，公共部门产出的是无形的服务，具有非市场性质，其质和量缺乏确定性和可度量性，因此很难用量化的标准加以测定。同时，由于公共部门产出过程是一个公共选择过程，在产出和产出的社会效果之间往往存在时间上的滞后性。这同样给公共部门产出效率的评估带来困难。
第三，公众监督的乏力。在公共部门活动中，公共部门作为公共管理主体，出于自身的考虑，不仅会垄断大部分的公共管理资源，而且会垄断关于公共管理活动的信息，容易导致其管理活动的非透明化，信息的稀缺和非对称尤为明显。在信息缺乏的情况下，也就谈不上公众对公共管理活动的监督了。政府的公共管理活动很大程度上是一个单向过程，而不是与社会积极互动的结果。此外，相对于政府来说，众多的社会公众是分散的，社会公众要形成有效的集体行动是困难的。因此，在形成对公共管理活动有效的社会监督机制上，社会公众相对处于弱势。
第四，“目标取代”现象突出。“目标取代”是指，在一个组织中，组织成员对组织规章制度的遵守本来是实现组织目标的手段，但是逐渐成为了目标本身，导致组织成员行为的僵化和形式主义泛滥。正如默顿所指出的，“一种工具性的价值变成了一种终极性的价值……由于原有目标移位的结果，强调纪律会发展成为一种僵硬的做法，并且缺少迅速做出调整的能力。形式主义，甚至仪式主义，造成的结果是毫无异议的坚决要求一丝不苟的坚持形式化的程序。”因此，在社会对公共管理主体尤其是政府公共部门民主监督缺失的情况下，必将导致公共管理过程中形式主义和官僚主义的泛滥。
第五，资源的浪费较严重。在公共选择理论中，威廉·尼斯坎宁是研究政府公共部门资源浪费行为最具影响力的学者之一。他从政治家和官僚是追求个人利益最大化的理性经济人的假设出发，首先分析了官员个人利益的组成。在尼斯坎宁看来，官僚追求的个人目标有“薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大的影响力、轻松的工作负担等”。尼斯坎宁的研究证明，除后两项外，其余目标的实现都与官僚所在机构的预算规模呈单调正相关关系。因此，官僚及其机构追求自我利益的必然结果是政府预算规模的最大化。
政府预算的膨胀必然导致政府机构和开支的膨胀。一方面政府人员和行政管理费用急剧增长。正如帕金森定律所揭示的，无论政府的工作量是增加了还是减少了，或者已根本没有工作可做了，但政府机构的人数总是按同一速度递增，导致政府人浮于事，过度开支。另一方面，政府预算的最大化导致政府提供的公共产品过剩，并与社会实际需求相脱节，造成社会资源的极大浪费。因为在政府机构中，公共产品的生产是按照预算约束产量而不是按照社会需求约束产量进行生产的，官僚们总想把预算最大限度地花费掉，否则剩余的预算不仅要上交，而且还将导致下一年预算拨款的减少。可见，在缺少社会公众对公共部门民主监督的情况下，政府的扩张行为包括预算的最大化、政府机构的膨胀等必然导致政府支出的过度增长和公共产品的过剩供给。
第六，民主过程的成本。与私人部门经济过程不同的是，一项公共部门经济活动除了是一个经济过程之外，还是一个民主过程。因为公共经济的目的是满足社会公共需要，因此，一项公共经济活动需要社会公众广泛的参与和表达，听取各种社会群体的意见。从本质上看，这是一个包括公共经济主体、各种社会群体在内的博弈过程。这个过程可能包括诸多的民主程序，包括旷日持久的讨论等等。因此，一项公共部门经济活动很可能伴随着效率的低下，这就是民主过程的成本。
提高公共部门绩效的途径
首先，加快转变政府职能，精简机构。坚决把政府不该管的事交给企业、社会组织和中介机构，充分发挥市场调节、企业自主和社会自治的能力。政府应该管的事情一定要管好，在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。
其次，引入竞争机制，实现公共管理主体的多元化。公共部门对公共管理活动的垄断很大程度上导致了公共管理效率的低下。因此，在公共部门领域引入竞争机制，打破公共部门的垄断局面，实现公共管理主体的多元化，是提高公共部门效率的重要途径。正如文森特·奥斯特罗姆所指出的，“每一公民都不由‘一个’政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务……大多数公共服务产业都有重要的私人成分。”这意味着随着经济领域和社会领域自组织力量的发展，政府等公共部门作为公共领域垄断者的单中心治理模式已经发生改变。公共领域的治理已出现了某种多中心倾向。
公共领域的多中心治理体制理论否认了公共部门尤其政府作为单中心治理者的合理性，认为公共部门的作用是有限度的，主张建立政府、市场和社会三维框架下公共领域的多中心治理模式，私人主体和第三部门同样可以从事某些公共部门活动。竞争主体的多元化，对于提高公共部门的绩效是非常必要的。就具体形式而言，我们可以灵活采用多种方式，比如民营化、公共服务合同出租、建立内部市场等，由此建立包括私与私竞争、公与私竞争和公与公竞争在内的多种竞争关系，从而通过多种公共管理主体之间的竞争来提高公共部门绩效。
再次，借鉴卓越企业的先进管理经验。经济学理论认为，政府等公共部门管理过程就是基础设施、社会治安、政策、法律等公共产品的生产过程，而社会公民则是公共部门提供的公共产品的消费者。因此，就管理而言，公共部门管理和企业管理在很大程度上是相通的。尽管公共部门和企业存在很大的差别，我们仍有理由积极借鉴卓越企业的科学管理经验，尤其借鉴卓越企业经营中所追求的强调顾客导向、优化资源配置、讲效率、重质量、低成本、善待消费者和力求完美服务的精神，广泛运用科学管理方法，改革和创新公共部门管理方式，重塑公共部门管理的业务流程，使公共部门更有效率和活力。
第四，强化对公共部门的有效监督。根据公共选择理论，在市场上活动的公共管理主体也是利益最大化集团，其成员也是追求利益最大化者，在权力不受制约的体制下，公共部门成员自动代表公共利益只不过是人们的一种美好的愿望。同时，公共部门效率低下的一个重要原因是公共管理主体尤其是政府公共部门内部的“目标取代”和预算最大化行为，“官僚病”较易盛行。因此，应强化对公共部门的有效监督和制约，建构一整套与社会主义市场经济体制相适应的廉洁自律机制、公正待遇机制、监督防范机制和惩治腐败机制，使公共部门工作人员不愿腐败、不必腐败、不能腐败也不敢腐败，促进公共部门改进工作作风，提高办事绩效。
最后，建构科学的公共部门绩效评估体系。在当今西方各国的行政改革过程中，绩效评估管理得到政府等公共部门的普遍吸收和借鉴，并已演变成当今西方各国实施政府再造、落实政府责任以及改进和评价政府管理的一个行之有效的工具。这个评估体系涉及公共部门绩效目标、绩效信息、绩效激励、绩效合同、绩效成本、绩效申诉和绩效评估等内容，应本着部门指标与通用指标相结合、定性指标与定量指标相结合、传统指标与现代指标相结合、正数指标与负数指标相结合的原则，着力建构一整套规范化、系统化和科学化的评估、考核、奖惩机制，以促进公共部门绩效的提升。
（作者单位：湖南行政学院公共管理教研部）
（ 责任编辑：孙可嘉 ）
