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编者按：随着中国金融开放进程的加快与金融体制改革的推进，金融混业产品日趋增多，实现综合经营成为各类金融机构提高核心竞争能力的内在要求；为此，国务院发展研究中心金融所邀请相关政府机构的主管领导、知名学者以及国内外著名金融机构的负责人，围绕金融创新与风险防范及其对金融市场的影响和所引发的系统风险，以及相应的政府监管机制改革和各类金融机构的经营战略调整等热点问题进行深入分析与讨论。搜狐财经频道作为协办单位为本次论坛提供了独家网络直播支持。以下是国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊的全部精彩发言。
韩俊：非常高兴有机会跟大家交流。农村金融改革在整个农村改革中有非常重要的作用，但现在我们有一个基本的判断，在所有的农村改革里，农村金融改革涉及的对象极为复杂，技术的进展近十年来最为缓慢，而且至今改革的一些思路在改革的大方向上大家还没有形成共识。所以今年中共中央一号文件明确提出要制定农村金融改革的总体方案。据我所知，人民银行正在牵头开展这项工作，我想首先把农村金融改革放到我们整个农村大的政策下引出我们要讨论的题目。
近两年中央专门发了两个一号文，背后是两个非常重大的论断。一是2003年底中国召开农村工作会议胡锦涛总书记讲的解决好三农问题是全党工作的重中之重。由于提出了重中之重的判断，2004年中央的第一号文件关于农村金融改革讲了一大段，都是周小川同志一字一句改的，大家说2004年1号文件就是关于农村金融改革一些大方向和原则的论述。2004年中央开经济工作会议胡锦涛又提出，从各国工业化的过程来看，在工业化到一定阶段农业给经济提供积累是一个取向，但发展到相当的阶段以后，工业支持农村也是一个普遍的现象。我们称之为两个取向的一个重大判断。
十六届四中全会胡锦涛同志明确讲中国从总体上已进入了以工业发展农业、城市带动农村的发展阶段。所以这两年我们的三农政策根基就是重中之重和两次取向，这是两个非常重大的判断。我们看一下在这么大的基调下，财政对农业的支持政策可以说有了实质性的突破。2000年农村交的税费是1367亿，每个农民人均168元，占农民收入的7.6％，到去年农村交的税只有38元，全国加起来还不到400亿，今年全国除了河北、山东、云南、广西其他所有省农业税已全免了，今年全国农业税不到20亿，如果加上其他的乱摊派，财政性政策从2000年以来，每年要交1000亿的负担，所以财政政策对解决三农问题作用是非常大的。但是近些年大家都感觉农村金融创新方面没有太多实质性的动作。我们国务院发展研究中心农村经济研究部近三年选择了一些县做了很多的调查。最近我们还选择了180个村，到村里看一下农民贷款到底难不难。农村金融方面存在一个突出的问题，就是农民和农村的中小企业代表非常难。农民是三难，第一扩大再生产贷款是非常困难的。我们不能否认一些地区搞信用社改革以后，特别是搞小额信用贷款，农民要贷到三、五千元不是很困难的，但是扩大再生产贷款是非常难的。第二在贫困地区农民的生活贷款也非常难。因为在中国农村大量的贷款要看病、上学盖房子、娶老婆。第三越贫困地区贷款越难。
农村中小企业根据我们的调查，在它的固定资产投资中，真正来自正规金融机构的贷款大约占15％－20％。这个比重可能跟城市的一些企业相比是比较低的。农村的资金大量外流。我一个学生在银监会工作，就是研究这个课题，78年到2000年农村信用社流出资金4500亿，但是更大的外流就是邮政储蓄，可以看到很多标语，邮政储蓄只存不贷，保证安全。邮政储蓄网络覆盖很广，告诉老百姓我不贷款，所以储蓄非常安全。全国邮政储蓄现在接近9000亿，百分之65％是来自于县和县以下。2003年以后人民银行做了调整，但没有解决邮政储蓄回民间的问题。邮政储蓄存到人民银行有2个点的利差，邮政系统每年在这里可以获得一百多个亿，所以越来越依赖邮政储蓄。农村储蓄的风险，特别在一些农村地区是比较大的。2004年农村信用社不良贷款大约是4515亿，跟2003年底相比下降540多亿，不良贷款比例全国23个百分点。但你到局部地区看，很多信用社坏帐百分之六、七十有的甚至百分之八、九十，如果不是人民银行贷款的支持，如果不是最近信用社改革专项票据的支持，他根本没有发放贷款的能力。我们有一个基本判断，农村金融的问题不是一个资金数量、资金规模的问题是一个体制问题。农村的信贷主体越来越单一，农业银行大量撤掉县级分支机构，其他银行到县级也都是只有储蓄功能。农业新增贷款85％以上都来自信用社。信用社也讲了一农不能支持三农，无法满足所有的农民、农村中小企业对金融服务的需求。我们的非正规金融在农村异常活跃，但是没有获得合法的地位。在过去我们在这方面也有很多创新，但这些创新都失败了。合作基金会过去在一些省份其作用有很多的县，后来我们采取了一刀切的政策，全部关闭了，大约形成一千六、七百的坏帐。我们调查了一个县，省政府向央行借款消化坏帐、县政府还要向省财政担保，最后县政府要求乡政府，如果借的钱还不了，要扣你的财政税收返还。这种合作基金会大量的坏帐都转化成了地方政府的财政负担。根据大量的调查，现在全国24000万农户，有贷款需求的1.6亿农户。1.6亿农户大约只有一半能够从正规金融机构贷到钱，但从资金规模来讲，正规的金融机构只能满足25％－30％，即农民最资金的需求70％左右是由非正规机构满足，包括农村的中小企业。
我昨天刚刚从宁波回来，还有几个同志在台州做调查，温州、台州这些地方有人估计地下金融规模高达3000亿，台州很多地下金融，风险管理措施是非常到位的。资金的调度能力非常高，当地的民营企业主要是依赖这些地下金融机构，但他没有合理地位，还是没有建立适合这类机构的监管框架。我们在座有从事保险工作的同志，农业保险没有一个国家像我国这样越来越萎缩，94年之前我们的农业保险曾经有一段快速发展，保费收入94年达到8.6亿，之后把农业保险作为正常的商业保险。现在人保公司里农业保险撤掉跟财险合起来，全国现在只有两个省还有农业保险。我们保费收入全国加起来3亿，2002年大幅下降，2004年我们的农业保费数又降低了30％。我们虽然已提出要建立政策性的农业保险制度，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务，但是我们现在对农业保险的支持就是免征营业税。94年我们免征营业税6个亿，它完全是商业性的保险。而国外来看农业保险都是政府要支持的，因为农业保险的风险非常大。另外从体制上我们缺乏信用担保机构，尤其是农民的可抵押物品有限。比如农民有农地，但农地是不可以抵押的。前几天越南总理到中国访问，越南的土地是国家的，但每家都有土地证，可以拿这个证到银行抵押贷款。我国30年代国民党曾搞过农村的土地登记，拿着地契也可以抵押贷款。现在只有一个承包证，盖县政府的印，很多村里这个证都在村长家里放着，农民根本没有把这个证看作财政，不可以抵押。另外农村有大量的乡镇企业占了很多的地，没办国家征用手续。广东南海一个县农村中小企业使用集体特别10万亩。南海一个县居民储蓄是500亿，发放贷款有300亿，如果可以抵押贷款，这一下就火了，但现在只要没有交国有土地出让金，没有办土地的变性手续不可以抵押。另外农村很多企业有自己的作物，比如有林木，拿着中央文件去找银行，但银行置之不理。所以企业、农民可抵押物品非常有限。我们知道任何一个国家土地都是最重要的抵押品。我国股市融资一年七、八百个亿，但企业拿土地在银行直接融资据估计是七、八千个亿。土地在融资方面比资本市场重要得多。还有信用社的产权问题，现在信用社产权已经多元化了，但是太分散了。你可以看一下，几乎每个职工都有股权，产权主体是多元化的，但高度分散。内部人控制的问题还是很难解决的。再比如说我们一个乡只有一个信用社，农村金融最大的问题是我们整个农村金融体系里没有什么竞争，一个乡就只有一个信用社。你到印度看一下，其金融机构的网点比我们多得多，合作银行、商业性银行、政策性银行都有分支机构。所以印度人很奇怪，为什么中国的农村金融机构都从农村撤走了。这就说明我们在金融体制的创新上还有很大的问题。我前面提到，最近两年两个一号文件，大家认为关于农村金融改革的方向，讲得非常好。可惜现在这些好的原则还没有真正落到实处。比如去年的3号文件，我们在写的时候，2004年1号文件已经讲了，2005年就很难讲了，基本是把2004年很多精神重抄了一遍稍加了一些新东西。
今年一号文件关于农村金融改革有九方面的提法，第一关于信用社的改革，一号文提出完善治理结构，增强信用社职能服务能力。关于整个农村金融改革的总体目标，要功能完善。分工合理、产权明晰、监管有效。另外讨论的过程中说要加上竞争有序四个字。
第二方面提出县域金融机构，新增贷款要有一定的比例用于支持农业。我想下一步在人民银行起草的金融改革的总体方案里肯定会有一些硬性的规定。像泰国明确规定所有的金融机构在农村吸收的存款必须有20％用于农业。
第三政策新金融的力度要进一步加大，增加中长期农业贷款。我们农业发展银行基本是一个粮食的收购银行，主要是发放粮棉贷款，业务非常单一，资金来源单一，不可以发债券。现在我国每年财政资金，去年是2626亿，我们研究一下日本的农村金融制度，财政资金要发挥导向作用，要发挥四两拨千斤的作用。我们现在大量营业方面、水利方面、道路方面，直接财力百分之百的职能资金，完全可以给农业发展银行的业务拓展结合起来。我们国家现在农村没有中长期的贷款，农村的水利、林业、村庄整治有大量的需求。从经济学来讲，需求可以创造动力，但我们现在一些管制还没有设置市场化的改革要求，很多需求得不到满足。所有发达国家在农业现代化的过程中都有十年、二十年甚至更长的中长期的农业债，而且这块是跟财政资金直接捆在一块儿的。
第四方面，农业银行的职能作用要加强，这是有分歧的。农业银行的农业贷款只占10％。从本质来讲它已不是一个农业银行，农业银行讲如果把道路、电网都加进去，涉农贷款占了百分之五十几，而真正的农业贷款已是微乎其微，很大发达地区已不兴农。写文件的时候有同志建议一定要规定多少资金用于农业。但也不现实，因为现在沿海发达地区经济结构越来越非农化，你不能要求北京市农业银行必须有多少钱贷到农业，但我们的政策导向，农业银行的支农作用还是要加强，要不还叫农业银行干吗？
第五方面要引导县以下的邮政储蓄资金回归农村。现在邮储可以自由决定其资金的投向，按目前的资金设定很难归流农村。有提出把邮储资金强制回农村，也可以让邮储作为信用点等等，这个问题没有破题。邮政储蓄还在大量从农村流出。
第六方面就是要培育竞争性的农村金融市场。现在文件的提法是多种所有制金融机构。现在人民银行已有准入条件，还要启动相关的试点。农村金融最需要解决的问题是引入竞争机制，但像中西部这些地方，没有多少金融机构愿意到县、乡、村里。机构成本也非常高，贷款成本也非常高。
第七方面，可以在农村成立小额信贷组织，不是一个金融机构，不可以吸收存款，但可以承接一些小额贷款批发业务，是一个经济组织而非金融组织。这方面人民银行会制定一些具体的标准。农村要发展多种方式，让农民有更多的东西可以担保、抵押。一些发达地区按1：8或1：10来发放贷款，一些龙头企业给农户提供担保，但在做的时候也承担很大的风险，现在也是鼓励龙头企业介入信用担保机构的发展。城里的房子可以抵押，而农村的房子就不可以抵押。村里一两百万的房屋有的是，但没有房产证。因为只有在国有土地上建的房子可以抵押，农村在自己村里土地上建的房子不可以交易不可以抵押，因为地不是国家的。要想抵押的话，必须先把自己的宅基地先卖给国家，然后才能拿到房产证。很多农民不理解，这都是我老祖宗的地，我为什么要把地先交给国家，交了土地出让金之后才可以抵押呢？这些都是在政策上需要解决的问题。还有政策性的农业保险，特别是鼓励商业兴的保险公司要介入农业，需要采取一些更优惠的政策。现在四个省开展农业保险的试点，有外商已进来了，但不会介入普通的农业保险。农业保险有非常强大的潜在需求，但这种需求不可能创造出一个商业性的可持续保险，这就需要国家扶持，对这些保险公司提供非常有吸引力的优惠条件。
现在大家关心信用社改革，从去年10月份以来，我们在过去八个省试点的基础上又启动了21个省的试点。这个改革，我们的人民银行和财政对它的支持力度非常大。人民银行为这个改革花1600亿票据、专项贷款。财政要解决信用社过去保值储蓄的亏损问题包括西部地区免所得税，其他地区减半国家财政要拿出100个亿。。所以信用社改革，国家拿出的资金，财政跟银行的资金算起来一千七、八百亿。这么大的力度对改善其状况，增强信用社资本实力可以起到非常重要的作用。信用社改革目标两个，一个是产权形式多样化，另外管理权，过去是人民银行管，现在银监会管，现在交到地方管。改革现在最重要的应该说已经有了一个成果，一个最重要的成果就是增资扩股。最大的问题也在增资扩股，最近几年我们跑了很多省，我去吉林省，信用社职工有2000多人，每个职工都是股东，我说增资扩股是否是强迫的？他说没有任何强迫，我说百分之百职工入股没有强迫是很难想象。其实很多地方是采取了强制性的手段。你要在信用社待着必须拿10％入股。有的地方甚至发通知要求所有老师成为股东。河南一个县所有老师必须入股。有的县财政担保，只要入股可以保本，银监会从去年开始一直反对，为什么地方这么热衷于增资扩股？他说只要想办法让他们入股，马上不良资产的一半就解决了。所以增资扩股靠强制性集资，它的质量要打一个很大的问号。吉林一个信用社改革，增资扩股一天是一个亿。根据银监会最新提供的数据，八个省增资扩股不良贷款降低了13.3％。信用社去年全行业盈利104.9亿，盈利面是80亿，其中八个省是69个亿，信用社支农的能力，八个试点省其农业贷款和农户贷款的增长率比全国高四个百分点。但现在还远不能说农村信用社改革已经取得了一些实质性的进展。银监会负责人在答记者问的时候也强调了几个核心的问题，第一个问题就是管理体制问题。现在所有省好象除了新疆以后都成立省联社，新疆好象要成立一个事业单位。省联社是各个信用社自愿参加的行业管理组织。我们只是提出了原则性的要求，很多地方认为省信用联社就是政府的职能机构。所以信用联社的一些重要官员都是省政府任命的。他认为所有底下信用社都是我的分支机构，对信用社的人财物都想管。所以我们跟很多改制以后的信用社职业经理人座谈，他们最怕信用联社成为新的婆婆。省联社应该承担的责任是不明确的，银监会也注意到这个问题。宁波一个银行一年交给省联社的管理费就有七、八百万。他说这七、八百万可以请一个国外的机构来管了，他们感觉省联社很难发挥管理功能，他们讲管理就是开会、管理就是交费。所以如何来解决既不越位又不缺位的问题亟待解决。
另外是信用社为农服务能力问题，虽然银监会说八个省信用社职能贷款增长率高于全国十个百分点，但到这八个省看一下，农民贷款难的问题没有真正得到缓解。所以中央对信用社的改革要求是要有明显的改进，这就说明现在还没有明显的改进。另外治理结构，你到每个省看一下，报的文件跟中央的文件是一样的，基层没有下工夫来考虑资本结构完善的问题。我曾经到一个信用社考察问一个职工，改制有什么区别？他说会开得越来越多了，但重要的贷款还是主任说得算，而且那些坏帐基本是由信用社主任派出去的。信用社股权这么分散，如果信用社主任占的股比较大的话，它的治理小股东的利益是非常容易受到侵犯的。所以周小川同志讲农村信用社改革这次是花钱买机制，这个好的机制最重要的是体现在治理结构上。内部治理结构如果没有实质性的进展说明我们花钱没有买到好机制。所以农村信用系统改革大的原则和方向，在文件里都是原则性的。但农民贷款的问题没有明显的改进，所以农村金融改革难度非常大，可以说在所有农村改革里，进行得最慢。虽然大原则有了，但在原则的具体方案审批上还有很多分歧。所以农村金融改革还有很长的路要走。
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（ 责任编辑：魏喆 ）
