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编者按：随着中国金融开放进程的加快与金融体制改革的推进，金融混业产品日趋增多，实现综合经营成为各类金融机构提高核心竞争能力的内在要求；为此，国务院发展研究中心金融所邀请相关政府机构的主管领导、知名学者以及国内外著名金融机构的负责人，围绕金融创新与风险防范及其对金融市场的影响和所引发的系统风险，以及相应的政府监管机制改革和各类金融机构的经营战略调整等热点问题进行深入分析与讨论。搜狐财经频道作为协办单位为本次论坛提供了独家网络直播支持。以下是国务院发展研究中心金融研究所副所长张承惠的部分精彩发言。
张承惠：94年为深化金融体制改革使商业银行的政策性业务和商业性业务分离成立了三家政策性商业银行，99年又成立了第四家政策性金融机构。目前三家政策性银行已运行了11年，去年开始关于政策性银行的未来走向，正银行的经营状况有了一些比较激烈的讨论。
政策性银行成立十多年来对中国经济发展还是起到了积极的作用，三家政策性银行在落实国家产业政策、推动经济结构调整，特别是支持瓶颈行业的资金投入、出口创汇、企业出口贸易发展起到很大作用。农发行在粮棉油收购方面也起到很大作用，有人说农发行最大的作用就是不打白条。在实现国家政策目标的同时，三家政策性银行自身也得到了很快的发展，目前政策性银行资产总额24300亿左右，资产的规模大体上占我国银行业金融机构总资产8％，贷款占比11.7％。不可否认的是在政策性银行发展过程中也暴露出一些问题，主要表现在三家政策性银行负债规模增长过快，负债规模和资本金比例不合理，政策行金融机构和商业性金融机构出现部分交叉、重合。三家政策银行自身发展也是不平衡的。有的政策性银行缺乏约束和激励机制，分支机构很不合理，管理链条非常长，经营成本很高。有的政策性银行缺乏利益补偿机制和有效的风险防范机制，准备金的缺口非常大，潜在的风险也很大。去年开始的讨论中对政策性银行下一步的发展争论大体集中在这么几个方面，第一个方面是在市场经济体系初步建立起来了，商业性的金融体系得到很快发展的情况下，我们是否还需要一个独立的政治性的金融体系，是否还需要一个专门的政治性金融机构来实现政府的意图。第二个焦点政策性金融究竟要在哪些领域发挥作用，怎么样发挥作用，政策行进溶和商业兴金融在业务上是否可以交叉，政策性金融之间是否可以交叉。政府如何有效监管政策性金融机构。政策性银行是否应当追求利润，是否应该通过市场化的运作来减少对财政补贴的依赖。
在我们课题组看到这些问题和争论归结起来就是政策性金融机构下一步应有的发展方向和模式是什么。在回答这个问题前我想先简单介绍一下国外政策性金融机构的现实状况和特点。根据我们的研究，得出几个结论，政策性金融机构仍然在一国金融体系中占有比较重要的地位。日本政策投资银行贷款占GDP比重百分之二，欧洲投资银行百分之四，德国复兴开发银行2.2％，韩国产业银行6.2％，商业性金融市场化程度最高的美国仍然存在政策性金融体系，占GDP比重4.9％。这个数字我是从日本的政策投资银行提供的资料得来。和中国情况最为接近的韩国，有五家政策性银行，在韩国银行体系中资产占比近30％，有一个农协金库和渔协金库，已基本民营化了。扣除调这两个金库，资产占比仍然达到16.9％，远高于中国政策性金融机构在银行体系中的比重。
政策性金融机构仍然具有明显的非盈利性。经过多年发展，在我们看来国际上政策性金融体系发生了很大变化，一些政策性金融机构已完全转变为商业性机构，有的政策性金融机构市场化程度也提高了。尽管有了这些变化但政策性金融机构和商业性金融机构有明显的差别，经营目标不是利益最大化，而是在法律设定的范围内，在满足特殊领域和弱势群体融资需求的前提下获得利润降低风险。实际上最终的经营目标应该说是国家利益的最大化，而不是银行自身利益的最大化。
国外政策性金融机构在一些领域表现突出，比如长期贷款、中小企业贷款、进出口信贷、社会基础设施投资领域。日本政策投资银行贷款大多数为长期、固定利率，平均贷款期限是15年左右，而日本主要的商业银行平均贷款利率期限7年以上比重只是8.8％，大多数贷款为一年之内的短期贷款。70％以上贷款对象是非上市中小企业，在全国三千多个主要市政村为1400多个机构提供融资。韩国也是类似的情况，对中小企业贷款比重至少80％，他们实际操作达到95％以上。
政策性金融机构依托国家政策行使职能，虽然近些年已引入商业机构的经营模式，还离不开国家信用支持。其特点是利用国家信用在国际市场以相当低的资金赢得资金。政府作为主要的股东或所有者，在政策性银行出现亏损的时候有责任和义务为其注入资金保证其健康运转。尽管如此现在国外政策性金融机构和过去政府全包的做法也有了很大的不同，一个是经营自主性普遍提高一般只是对年度计划进行审查，具体项目完全由政策性银行自己决策，另外政府也注意避免政策性银行出现利用政府资源进行市场竞争的不公平行为。通过一些制度的设计使政策性银行、政策性金融机构政策性业务和商业性业务分离。
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（ 责任编辑：魏喆 ）
