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编者按：随着中国金融开放进程的加快与金融体制改革的推进，金融混业产品日趋增多，实现综合经营成为各类金融机构提高核心竞争能力的内在要求；为此，国务院发展研究中心金融所邀请相关政府机构的主管领导、知名学者以及国内外著名金融机构的负责人，围绕金融创新与风险防范及其对金融市场的影响和所引发的系统风险，以及相应的政府监管机制改革和各类金融机构的经营战略调整等热点问题进行深入分析与讨论。搜狐财经频道作为协办单位为本次论坛提供了独家网络直播支持。以下是国务院发展研究中心金融研究所副所长张承惠的全部精彩发言。
张承惠：94年为深化金融体制改革使商业银行的政策性业务和商业性业务分离成立了三家政策性商业银行，99年又成立了第四家政策性金融机构。目前三家政策性银行已运行了11年，去年开始关于政策性银行的未来走向，正银行的经营状况有了一些比较激烈的讨论。
政策银行下一步发展问题上的讨论
政策性银行成立十多年来对中国经济发展还是起到了积极的作用，三家政策性银行在落实国家产业政策、推动经济结构调整，特别是支持瓶颈行业的资金投入、出口创汇、企业出口贸易发展起到很大作用。农发行在粮棉油收购方面也起到很大作用，有人说农发行最大的作用就是不打白条。在实现国家政策目标的同时，三家政策性银行自身也得到了很快的发展，目前政策性银行资产总额24300亿左右，资产的规模大体上占我国银行业金融机构总资产8％，贷款占比11.7％。不可否认的是在政策性银行发展过程中也暴露出一些问题，主要表现在三家政策性银行负债规模增长过快，负债规模和资本金比例不合理，政策行金融机构和商业性金融机构出现部分交叉、重合。三家政策银行自身发展也是不平衡的。有的政策性银行缺乏约束和激励机制，分支机构很不合理，管理链条非常长，经营成本很高。有的政策性银行缺乏利益补偿机制和有效的风险防范机制，准备金的缺口非常大，潜在的风险也很大。去年开始的讨论中对政策性银行下一步的发展争论大体集中在这么几个方面，第一个方面是在市场经济体系初步建立起来了，商业性的金融体系得到很快发展的情况下，我们是否还需要一个独立的政治性的金融体系，是否还需要一个专门的政治性金融机构来实现政府的意图。第二个焦点政策性金融究竟要在哪些领域发挥作用，怎么样发挥作用，政策行进溶和商业兴金融在业务上是否可以交叉，政策性金融之间是否可以交叉。政府如何有效监管政策性金融机构。政策性银行是否应当追求利润，是否应该通过市场化的运作来减少对财政补贴的依赖。
在我们课题组看到这些问题和争论归结起来就是政策性金融机构下一步应有的发展方向和模式是什么。在回答这个问题前我想先简单介绍一下国外政策性金融机构的现实状况和特点。根据我们的研究，得出几个结论，政策性金融机构仍然在一国金融体系中占有比较重要的地位。日本政策投资银行贷款占GDP比重百分之二，欧洲投资银行百分之四，德国复兴开发银行2.2％，韩国产业银行6.2％，商业性金融市场化程度最高的美国仍然存在政策性金融体系，占GDP比重4.9％。这个数字我是从日本的政策投资银行提供的资料得来。和中国情况最为接近的韩国，有五家政策性银行，在韩国银行体系中资产占比近30％，有一个农协金库和渔协金库，已基本民营化了。扣除调这两个金库，资产占比仍然达到16.9％，远高于中国政策性金融机构在银行体系中的比重。
政策性金融机构仍然具有明显的非盈利性。经过多年发展，在我们看来国际上政策性金融体系发生了很大变化，一些政策性金融机构已完全转变为商业性机构，有的政策性金融机构市场化程度也提高了。尽管有了这些变化但政策性金融机构和商业性金融机构有明显的差别，经营目标不是利益最大化，而是在法律设定的范围内，在满足特殊领域和弱势群体融资需求的前提下获得利润降低风险。实际上最终的经营目标应该说是国家利益的最大化，而不是银行自身利益的最大化。
国外政策性金融机构在一些领域表现突出，比如长期贷款、中小企业贷款、进出口信贷、社会基础设施投资领域。日本政策投资银行贷款大多数为长期、固定利率，平均贷款期限是15年左右，而日本主要的商业银行平均贷款利率期限7年以上比重只是8.8％，大多数贷款为一年之内的短期贷款。70％以上贷款对象是非上市中小企业，在全国三千多个主要市政村为1400多个机构提供融资。韩国也是类似的情况，对中小企业贷款比重至少80％，他们实际操作达到95％以上。
政策性金融机构依托国家政策行使职能，虽然近些年已引入商业机构的经营模式，还离不开国家信用支持。其特点是利用国家信用在国际市场以相当低的资金赢得资金。政府作为主要的股东或所有者，在政策性银行出现亏损的时候有责任和义务为其注入资金保证其健康运转。尽管如此现在国外政策性金融机构和过去政府全包的做法也有了很大的不同，一个是经营自主性普遍提高一般只是对年度计划进行审查，具体项目完全由政策性银行自己决策，另外政府也注意避免政策性银行出现利用政府资源进行市场竞争的不公平行为。通过一些制度的设计使政策性银行、政策性金融机构政策性业务和商业性业务分离。
我国政策性金融机构未来定位
中国政策性机构在相当长的时期内还将在中国经济领域产生重要的作用，中国政策性金融的地位是由中国长期处于社会主义初级发展阶段这个基本的国情决定。中国的融资体制以银行为主，存在很大缺陷。主要表现为三方面，一是商业银行往往表现出过度回避风险倾向，特别是随着国有商业银行改革的推进，重视股东收益和短期利益将成为中国商业银行的主流。在经营活动中商业银行会更加谨慎选择客户回避高风险或具有比较高社会效益经济效益比较低的项目。
商业银行普遍存在着嫌贫爱富的利益偏好，银行家是最善于锦上添花，不喜欢雪中送炭。导致弱势群体缺少发展机会，也难以实现公平、平等和共同富裕的发展目标。最近几年有一个非常典型的现象，商业银行信贷出现了向“大股外”集中的趋势。
商业性金融对经济信号往往有正反馈的趋势，越是经济过热银行越投入资金，经济越不景气越会收缩。这种正反馈机制会加大经济运行的振荡。而政策性金融机构受到政府的导向，可以有效克服这些问题。对瓶颈领域政策性金融机构可以发挥支持和引导社会资金的作用。另外政策性金融机构一般具有负反馈机制。随着中国金融市场国际化程度加深，不稳定性提高了，也需要政策性金融机构起着稳定金融系统的作用。韩国政府曾经对政策性金融向商业金融转换，他们也确实在实施政策性金融机构民营化的措施。96年开始实施转换，把五家中的政策性金融机构的二家向协作化转换。最先考虑的是企业银行、产业银行，但到了97年东亚金融危机，特殊银行民营化的进程被中止。在商业银行纷纷收缩信贷，韩国企业面临极大融资困难，恰恰是政策性金融机构起到了中流砥柱的作用，挽救了韩国经济。
日本、马来西亚等国家也有类似经历。中国98年以后为克服东亚金融危机带来的影响，政策性银行分别加大了信贷支持。改革目标归纳起来要建立一个具备健全法人治理结构和良好市场业绩、分工合理具有充分活力的政策性金融机构，其不以盈利为目标应该非常明确。为实现这个目标我们现在应该从三方面作为重点改革，一个是明确政策性金融机构的法律地位。二是要建立政策性金融机构可持续的发展模式。如果一个金融机构无论是政策性还是商业性不具备可持续发展模式很难存活。三是建立对政策性金融机构监管、考核制度，建立债务控制机制和风险控制机制。我们现在是对政策性金融机构监管空白和监管越位并存的情况下。金融业务往往有延续性，所以将来一下子退出有难度。所以商业金融和政策性金融应当允许有一定的交叉。
政策性金融风险防范
政策性金融要建立可持续发展模式，我们考察国际经验，以国际实践来看，政策性银行也可以成为好银行，不一定亏损。韩国银行平均不良资产比率和商业银行基本相同，资产充足率13.51％，高于商业银行和地方银行。德国复兴银行日本政策投资银行状况也大体相当。说明政策银行也可以进行良性循环。我们一提政策性银行并不意味着亏损，关键是采用什么样的制度来有效地控制政策性银行的风险和调整。
政策性金融机构客户风险大、贷款时间长、不可测因素多。政策性银行应该建立防范中长期风险的有效机制，加强对长期风险动态评估。开行做得好一些，其他两家银行做得稍差，是明显薄弱环节。
建立有效的监管制度，现在政策性金融机构监管体制很不健全，有关部门也很难对其进行监管。参照国际通行惯例，政策性银行理论上和实践上都是由出资方来承担主要的监管职责。具体来说就是由财政部门。我们现在政策性银行的监管是参照了商业性银行监管，基本由金融监管部门承担主要的监管责任，从起点上是不顺畅的。因此我们建议对中国政策性银行的监管框架进行调整，有几方面，一个是财政部履行出资人的职责，包括提名，政策性金融机构的负责人。会同有关部门确定年度信贷总规模，而且对经营绩效进行考核，第二方面银监会、证监会、保监会分别从保障银行和金融市场，保障保险市场，保障证券市场的角度对政策性银行的市场行为进行审慎监管。人民银行作为监管人，对监管状况进行监管，并且要建立政策性银行的预警机制。第四监察部要直至职务犯罪。第五建立监管协调机制。第六政策性金融机构运作情况应该作为政府工作的一项内容在年度人大会议上向人大报告，接受人大的监督。
建立负债规模的控制机制，不仅保证政策性金融机构发展规模、发展速度一定要控制在国家财力之内的需要，而且也是防范金融风险的需要。国外大多数对政策性金融机构负债有限制，比如日本规定不准超过准备金14倍，我国考虑可以放到20倍。第二是补充资本金。目前三家政策性银行资本金都是不同的，目前分别是500亿、200亿、50亿，都偏低了。目前三家资本金规模分别要达到1000亿、360亿和60亿。开发银行按其现在发展速度，到2008年资本金缺口是2000亿到3000亿，为提高政策性银行的抗风险能力，一方面要对负债的规模、负债增长速度进行控制，另一方面也要及时补充资本金。我们认为保持国家控制的需要，应该采取吸收外部股东，特别是外资股东，不应该让他保持控股地位。改善财政补贴机制。进出口银行也反映，现在国家领导人一出国要带礼物，每次要带进出口银行行长出去，因为要有礼物，尤其是对一些发展中国家的访问，总要有一些资金支持，这些资金支持完全是出于政治和外交的需要，而且这些资金基本上是回不来的。这种礼物性的东西，我们认为应该指令性分清楚。补贴的量和程序都应该规范化。对指导性的计划应该说它的损失财政部补贴。
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（ 责任编辑：魏喆 ）
