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这是一个令人震惊的新闻：圆明园福海湖心岛竟然被长期租赁给私人，而成为游客的禁地。（5月17日《法制早报》）不过，人们也会无奈地发现，这类现象，在现实中并不罕见。而圆明园管理者之所以这样做，可能也有其苦衷。尽管如此，这种做法依然既不合理，也不合法。
中国政法大学行政法学者何兵提出的“公益性资产”概念，可谓一针见血。在圆明园，除了办公区，遗址、园林及新建的绿化区，都属于国有的公益性资产，而不是国有的经营性资产。此类资产，既不同于国有企业的经营性资产，也不同于行政部门的固定资产，它具有如下特征：它应当始终对市民开放，民众可以自由游览它；理论上，民众应当可以免费游览，尤其是新建园林和绿化区。因为它们是由公共财政投资兴建的，民众已经通过税款的形式预付了费用。
然而，现实是，从理论上我们似乎没有明确“公益性资产”这一概念，而在制度上也缺乏相应的规范与制度框架。
首先，公益性资产的产权是模糊的。名义上，这些资产是国有的，但事实上，它在一定程度上却是单位所有。
管理单位拥有处置它的相当大的自由裁量权。而如此巨大的权力，又似乎没有受到有效的监督。其次，公益性资产的性质是模糊的，经常会出现公益性资产被私自转为经营性资产的现象。确实，在一个景区内部，可能同时存在经营性资产与公益性资产。而管理单位经常倾向于扩大经营性资产的范围，把公益性资产悄悄转化为经营性资产。尤其是在很多收入较少、也不引人注目的文物保护单位和名胜景区，这种情况似乎相当严重。
而管理单位之所以这样做，乃是因为，公益性资产的财政支持体系是扭曲的。由于政府未能意识到公益性资产的特殊性，而不愿给予其全额财政拨款，管理单位不得不自找门路。而作为转嫁财政负担的一个条件，政府通常默认管理单位拥有这些公益性资产的收益权，并且，对这种收益，财政部门通常并不进行认真的监督，文化、文物管理部门也抱着“理解”精神，不去追究收益的来路。
正是这一点，导致管理单位滥用其支配公益性资产的权力，扭曲公益性资产的性质。
提高门票、私自出租部分场所等遭人诟病的现象，才屡有发生。
要从根本上改变这种状况，就需要构建一套合理的公益性资产管理体制。这一新体制必须制约管理单位对公益性资产的支配权。一个可行的办法是，改造文物、园林、绿化区的管理架构，在现有的政府管理部门与具体管理单位之间，插入一个开放性、社会性管理层次———理事会。理事会可由热心公益的社区居民，法律、文化等领域的专家，政府官员等多人组成。理事会成员有一定任期，他们定期开会，拥有重大事项的决策权和日常监督权。理事会能将民意、专业意见导入公益性资产管理体系，从而使其管理趋向于理性。目前，在文物、园林事务管理中，违背民意、违反专业的事情常有发生。而待到大家议论纷纷之时，通常是木已成舟。理事会制度则可在一定程度上将事后的议论变成事前的现场监督。这样的架构可以突破目前的关门管理模式，让公益性资产充分发挥出其公益性。
这一新体制也需要有一个坚实的财政基础。政府应当尽量向文物、园林单位提供充足的财政保障，杜绝其从事经营的一切借口。同时，理事会也可以进行募捐活动，以缓解经费压力。即使是合理的经营性活动，也要接受理事会的监督，更要接受财政和审计监督，因为，由此所带来的收入，都属于公共财政范畴。
□仲秋（北京学者）
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（ 责任编辑：崔宇 ）
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