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在2004年中国经济中，有一个身影在前台出现得越来越多，声音越来越响，影响力也越来越大。这就是在2003年才正式成立的国资委。所谓“树大招风”，国资委目前形成的市场影响力，因出乎中国市场经济各个层面的意料之外，也招致不少人的非议和担心。可是，回顾一下国资委在国资监管方面的努力，以及2004年中央企业集体交出的漂亮成绩单，人们是不是应该更多一点“现实主义”的宽容和期盼，少一些“理想主义”的挑刺呢？毕竟，在十多年的国有资产管理体制改革进程中，人们梦中的“完美模式”从末出现过。
诞生 国资改革的创举
借用首都经济贸易大学教授刘纪鹏在国资委成立时的评价：“中国国资委的建立，没有国际经验可以借鉴，它是中国政治体制和经济体制改革的一个创举”。要理解这个所谓的“创举”，不能不追溯今日国资委的来龙去脉。
从上个世纪80年代开始，中国国有企业便开始了种种改革探索，从承包经营到减员增效，从公司治理结构到现代企业制度建立，其结果却是每一步都费力颇多却成效不大。为此，世行报告直言：世界上最好的国有企业都专注于资本的有效利用。“政府有许多社会和政治目标，但在行使其在大型国有企业的所有权时，应专注于资本回报的最大化”。
从1988年开始，我国在国有资产管理体制改革方面进行了一系列积极探索。但随着国有企业改革的不断深入，国有资产管理体制改革相对滞后带来的一些矛盾和问题越来越显现出来。
一方面，政府的公共管理职能与国有资产出资人职能没有分开，国有资产监管职能分散在政府多个部门，人们形象称之为“五龙治水”、“九龙治水”。国有资产监管缺乏明确的责任主体，出了问题没人真正负责，国有资产保值增值的责任也就不可能真正落实。其中的关键正在于：尽管在对国企领导业绩考核中，总是高喊国有资产保值增值的目标，但实际上国家所有权职能追求的目标不仅是资本回报的最大化，而是多重目标，国有企业往往不得不过多地强调社会目标——如挽救困境中的公司或落后地区开发、解决社会就业、维护社会稳定等等。究其原因，关键是国有资产出资人没有层层到位。
为了从体制上建立国有资产管理的新模式，国务院于1988年成立了国有资产管理局。据国务院发展研究中心技术经济部部长郭励弘回顾说：“中央政府当时并没有考虑建立一个权力集中的机构，相反是把出资人权利分散给国有资产管理局、财政部、大型企业工作委员会、经贸委、计委、中组部、主管部局等部门，力图建立一个相互约束、相互监督的国有资产管理体制”。可是在实际运作中，由于国有资产的资产权归财政部管，投资权归原国家计委管，日常经营归原经贸委管，人事权归原企业工委管，延续了习惯上被称为“五龙治水”的局面。原国资局实际只能做一些辅助性的工作，如清产核资、研究国资管理政策、探讨国资改革的思路和方案等等。
1998年后的机构改革，把国有资产管理局归并到财政部，撤销大型企业工作委员会，成立中共中央企业工作委员会，撤销经贸委所属的“局”。但这只是把权利进行了内部调整，并没有从宏观上真正建立起一个权利集中的国资管理机构，其结果必然是政出多门，难以真正地履行出资人职能，导致了国有资产没有活力、又控制不住的矛盾现象。
在这种情况下，2002年11月召开党的十六大又重新提出国资管理的问题，由中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，建立专门的管理机构，管人、管事和管资产相结合，权利、职责和义务相统一，使国有资产在“有进有退”和战略性重组中走向目标单一。而一个新的“管人、管事、管资产相统一”的“国有资产管理部门”如何组建，自然集中了最多的悬念。来自各方面的专家学者对国资管理体制改革的研究便成为决策者的参考。
一是以原国务院体改办经济体制与管理研究所党委书记、副所长李保民为首的“创建国有资产管理新体制”课题组，其课题报告为十六大报告国资改制的内容提供了最直接的建议；二是由国务院发展研究中心企业所所长陈小洪、副所长张文魁负责的“国有资产管理体制研究”课题组，这是国务院交办的任务，国务院明示报告要细到“可操作性”的层次；三是世界银行的相关研究。世界银行国企问题专家张春霖说，受国务院发展研究中心企业所委托，世行对瑞典、新西兰等12个国家国有资产管理的一些做法和经验进行了总结，提出中国国资体制改革应借鉴国际经验，并进行了具体设计。此外，长期以来作为政府中对国有企业管理最多的部门——原国家经贸委也在这样的重大变革时期，拟定了国资委组建的方案上报中央。
2003年，国资委经过多年孕育脱胎而出，主体是原国家经贸委和中央企业工委，其他几个部委中与国企管理和改革相关的机构和人员也纳入其中，机构直属国务院。对于历经了10年探索的国资管理体制变革历程来说，这是一个激动人心的时刻。国资委的诞生使国资管理体制改革旋即进入实施阶段。
组建机构 搭起台来好唱戏
在多年泛泛的“国有资产属全体人民所有”之后，如今中央和地方不可避免地面对着一个“家”格局——新国有资产管理机构的首要任务便是：在中央政府和地方政府之间合理和公平地划分资产。十六大报告中明确提出要由中央和地方政府分级履行国有资产出资人职能，这意味着中央政府和地方政府必须坐下来，算一算到底哪些资产归中央政府，哪些资产归地方政府。
不过，早在国资委机构确定之前，这个问题原则是很清楚的：十六大报告中的内容已经确定了划分的标准。按照十六大报告，由中央政府代表国家履行出资人职责的企业可分为三类，即：关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源。随着企业工委的并入，这些由企业工委及中组部任命干部的近190家大中型企业一下就划过来了，其余则归地方履行出资人职责。操作起来非常简单，不会出现中央和地方坐下来重新评估、划分资产范围的情况。
其实，如果从中国国企改革的历程来看， 1997年的中共第十五次全国代表大会和1999年的中共十五届四中全会，就倡导“抓大放小”、“国有经济的战略性调整”和“有所为，有所不为”。显然，倡导国资管理专注于大企业，与中央既定的“抓大放小”、“有进有退”的原则是相一致的。
但要贯彻国有资产管理体制改革，实现从管理权到出资人职责的转变，首先就是要搭起架构。据了解，在组建市（地）级国有资产管理机构的工作上，河北省走在了前列。河北省国资委主任王增力说：“我们省国资委成立于2003年8月，去年11个市(地)都单独成立了国资委，现在已经初步构建起省、市两级国资监管体制框架”。可是，到2004年2月全国国资监管工作会议召开之前，只有北京、上海、江西、湖北、重庆、宁夏等12家省级国有资产监管机构正式挂牌，当时会议提出的希望是用半年左右时间完成市（地）级国有资产监管机构的组建。
2005年1月13日上午8点半，北京京西宾馆三楼会议室，来自全国31个省区市国资委主要负责人、国务院国资委局级以上干部和大型企业监事会主席们整齐落座。这是各省区市国资委组建以来第一次全国工作会议。
最新统计表明，截至去年12月底，全国448个市（地）中有203个成立了国有资产监督管理机构，所占比例为45.3%，其中单独设立国资委的市（地）176个，占总数的39.6%。目前全国31个省区市和新疆生产建设兵团国资委已经全部组建完毕。
“尚未组建的市（地）要加快组建步伐，能够单独设立的尽可能单独设立”，李荣融强调。2005年是健全和完善国有资产监督管理体制的重要一年，抓紧建立和完善国有资产监管体系将成为一项重点工作。
国企董事会要把握好出资人定位
据记者了解，当时的中央企业中，集团一级实现投资主体多元化的只有9家，其他企业都是单一投资主体，大多数是按《企业法》注册，实行的是总经理负责制。这意味着，中央企业大部分是国有独资企业，连公司制的框架都不存在，董事会在这些不具备公司制框架的企业中如何运转？
财政部研究所副所长周放生曾参与体改办的“创建国有资产管理新体制”课题组。他说，上海仪电集团通过董事会实现对子公司的管理，堪称国家对企业行使出资人权责的最佳方案。这种做法合乎公司治理结构的精神，也正合乎国资委将通过履行股东权利来实现对国有资产的管理原则。国务院发展研究中心企业所副所长张文魁亦称，出资人通过董事会实现其股东权力，几乎是世界各国管理国有资产惟一有效的方法。
如何确立董事会的“受托责任”——这将是国资委未来一个很大的挑战。国资委组建时，通过董事会的方式管理国有企业、履行出资人职能已成为国资委组建者正在思考的重要内容。
“目前最核心的工作，就是在国企中建立董事会。如果不能建立董事会，国资委‘婆婆’的帽子永远也甩不掉”。2004年，国资委主任李荣融在和四川国资委领导座谈时，表示国资委计划在3年内，在中央大型企业中全部建立董事会，代表国资委履行出资人职责，而国资委则着重于监管。“只有国企董事会到位之后，国资委才可能到位”。看来，中央企业董事会的建立，被国务院国资委主任李荣融看作是国资委从“老板加婆婆”岗位上退出的基点。
2004年6月，国资委终于敲定了6家中央企业作为董事会试点单位，分别是神华集团有限责任公司、上海宝钢集团公司、中国铁通集团有限公司、中国诚通控股公司、中国医药集团总公司和中国高新投资集团公司。以此拉开了大型国企董事会改革的序幕。
如果董事会制度在未来能够真正成为国资委履行出资者职责的惟一手段，对国资委而言，管好董事人选便显得至关重要。国务院发展研究中心专家张军扩对此进行了非常直白的表述：“管事必须通过管人来实现”。
在这样的制度安排中，对国资委而言，董事的重要性已不言而喻，这一职位实际将成为国资委与企业之间的惟一接口。在改革前的体制中，国有资产管理中“管人”方式实际套用的是政府机构的管理方式。
这种沿袭于政府机构的人事管理模式事实上不合乎企业内部机制运行的需要。如企业董事长和总经理由同一班子任命，享受同样级别，实际使得二者之间关系复杂。按公司治理结构要求，董事会对总经理的各种约束、监督也随之几乎无法实现。
“对这一现状的变革，就必须从行政管理主体着手，进行干部体制改革，实现国有企业经营者从政府官员向企业家的彻底转变”，张文魁认为。
国资经营预算手中有钱才能有更大作为
国资的经营预算，是国资委一直在争取的一项重大权利。“没有资本经营预算的国资委，就像是一条腿在走路。”早在2003年11月，国资委副主任黄淑和就曾这样说。
此前早在十四届三中全会，就提出建立国资经营预算，使它从政府的公共预算中分离出来。但是情况一直没有改变。因为即使到现在，从中央到地方，社会公共收支与国有资产收支仍然混编在一个预算中。
国资经营预算之所以无疾而终，除了与我国经济建设型财政向公共服务型财政转变进程缓慢因素之外，一个被广泛认可的原因是，当时的国资局隶属于财政部，国资管理不可能从财政中独立出来，混淆了税收和国有资产收益的界限，财政资金与国有资本金之间相互挤占。
十六大创设新的国资委，为国务院直属的正部级特设机构。十六届三中全会上重提国资经营预算，国资经营预算的编制似乎水到渠成。国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁认为，国资委正是特设机构，代表政府履行出资人职责，扮演的是企业中国有资产“老板”的角色。它编制的预算不是政府预算，是出资人的财务预算。
2004年10月，国资委在北京召开了一个国资经营预算研讨会。会议虽然只是研讨，但话题却很重大。它是自国资委新机构组建以来，首次将国资经营预算问题拿出来大规模地讨论。2004年底与2005年初两次重要的工作会议上，国资委主任李荣融更是给出了一个明确的时间表，称将在2005年“加快建立其国有资本经营预算的制度，为中央企业的布局结构调整提供手段”。这透露了一个明确的信号，长期混同于公共财政的国资流转，正在渐行渐远。而国资委要通过编制预算，来确定国资委的地位。
国资经营预算是个极其复杂的问题，据记者从各方得来的信息综合来看，国资委目前着手编制预算，要在三个方面理顺关系：分别是“上、中、下”。
“上”是指国资委独立编制国资预算，要征得国务院的首肯。虽然十六大三中全会提出要编制国资经营预算，但由谁来编，却没有统一意见。据知情人士透露，国资委在这一问题上，需要得到国务院的授权。
“中”是说理顺与财政部的关系。在国资委专司机构成立前，国有资产这一块事务主要在财政部。虽然李荣融反复强调说，国有资产出资人代表是唯一的，只有国资委，但是在管资产的具体事务上，国资委跟财政部的关系显然还需要理清。
“下”则是国资委跟所监管企业的利益博弈问题。目前的现实情况是，国有企业并不上缴利润国资委也就不享有国资收益权。
总的来说，国资委要克服上面所列的三大困难，显然还有一段路要走。前国资委党委书记李毅中就表示：“从企业资产预算扩展到国资委的资本预算，乃至全国国有资本预算，还需要几年努力逐步形成”。
国资预算无疑是国资委当前最看重的“管资产”的手段之一。对于国资委来说，没有资本经营预算就管不住企业的投资行为。而控制了收益，也就控制了企业的投资行为。国资委研究中心副主任李保民表示，就目前情况而言，此制度一旦成行，可能会选择自然垄断性行业及行政垄断性行业中的国有企业，在条件成熟情况下率先收取其利润。
但是企业却并不认可。一些中央企业负责人担心建立国有资本经营预算制度会干预企业的自主权,对此,他表示,在制定和实施过程中,国资委一定会坚持所有权与经营权分开的原则,处理好出资人权利与企业法人财产权的关系,绝不直接干预企业的生产经营活动。
国资委是出资人，出资人就是要享受资本回报的，不能享受资本回报，国资委就称不上完整意义上的出资人，也就没法履行出资人的其他职能。在国资委看来，是否有国有资本的经营预算，实际上决定了国资委在多大程度上履行出资人的职责，也决定了国资委能有多大的作为。
国资委副主任邵宁在2004年9月的一次演讲中，曾详解国资经营预算对于国资委调整经济结构布局的意义。邵宁说：“我们要做资本的经营预算，实际上就是说国资委得有收益和支出。国有经济有进有退，必然就是要进的把资金投进去、要退的把资金抽出来，这样才能够对国企布局进行调整。”
尴尬 活干多了也有错？
国资委是“活没少干，气没少受”。普遍认为国资委成立之后，比原来的经贸委那样的“婆婆”更像“婆婆”。
国资委主任李荣融在地方国资委调研时也表达了这种无奈：“有很多事情我们也不想干”，但是，“国资委职责里面，还有一条，就是承办政府交办的其他事项”。
国资委之所以出现这种尴尬，根本原因在国资委的定位上。按照《企业国有资产监督管理暂行条例》，国务院国资委是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。
作为国务院特设机构的国资委，其基本职责是代表国务院承担国有资产出资人的角色，指导推进国有企业改革和重组，对所监管企业国有资产的保值增值进行监督。从近两年来国资委的举措来看，国资委正在积极地发挥着越来越大的作用，充分显示其影响力：不论是进行宏观调控，还是国有企业的重组；不论是国有企业成立董事会，还是在全球招聘央企高管；不论是国有资产的流失问题，还是禁止大型国企的MBO；不论是管理中央企业，还是指导地方国企改革都能切实感受到，国资委的影响力正在稳步扩大，对国有企业的管理正在强化。
有的学者就开始担心，这会让目前的国资委权力过大。国务院国有资产监督管理委员会研究中心副主任白津夫认为，这需要澄清一个问题：什么是国资委监管与经营的对象——国有企业、国有资产，还是国有资本？只限定在经营性资产这一范围既不利于国有资产的经营运作，也不利于对国有资产的有效监管。
从直接意义上理解，国资委的监管对象和经营主体，应当是国有企业，并通过国有企业实现对国有资产的监管与经营。而从市场化的意义上理解，国资委的监管和经营决不应当囿于国有企业和国有资产，而应当深化为国有资本。目前国家虽然已经明确，国有资产监管机构的监管范围，主要是经营性国有资产。而行政事业性资产、金融性资产和资源性资产，均未划入国资委的监管范围。在实际操作过程中，即便是经营性国有资产(非金融类)，比如烟草、铁道、邮政等特殊垄断行业的资产，事实上也不归国资委监管。
“现在的国资委，是一个职能不完整的机构，从国资委的机构设置来看，有业绩考核局、企业分配局、企业领导人员管理局，也有党建工作局、群众工作局。机构设置本身就是一个矛盾的综合体：一方面是出资人，一方面又是监管者———政府职能和市场竞争主体职能含混在一起”。白津夫对记者表示，应当适当扩大其监管范围，打造“全能”国资委，才能克服因职能不完整、监管范围不科学而带来的体制缺陷。因此需要从法律的层面对于国资委的定位问题进一步明确。对此首都经贸大学公司研究中心主任刘纪鹏透露，全国人大已经再次启动了关于《国有资产法》的制定。起草小组将讨论和确定该部法律的定位以及涵盖范围等框架性问题。
从两年多的实践看，成立国资委和不成立国资委大不一样，主要表现在两个层面。从国务院国资委层面看，国资委作为出资人代表，推进国有企业改革和发展的方法、手段，与过去政府推动不一样。过去经贸委讲突出主业、加强管理、降低成本等要求，是从政府角度，一方面面向所有企业，针对性不强，另一方面只是一种号召性、指导性要求，缺乏考核和落实。国资委作为出资人代表，一方面针对所监管企业提出措施和要求，有较强的针对性，另一方面通过业绩考核层层考核落实，具有更强的约束性。国资委成立以来所提出的各项要求，都在企业得到了很好的落实，今年以来，中央企业改革发展都取得了较好的成绩。从各省国资委层面看，各省国资委成立后，比较系统地研究国有资产监管和国有企业改革发展的问题，对国有企业改制和资产转让中防止国有资产流失采取了更为直接、更为有力的措施。各地国资委认真履行出资人职责，在改制过程中严把审计评估、资产出让、产权交易、债务处理、运行监督、民主参与关，群众举报案件及时核实查处，有效地防止了国有资产流失。相信随着国有资产管理体制改革的进一步深入，国有企业改革和发展会取得新的更大的成绩。
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（ 责任编辑：孙可嘉 ）
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