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内容提要：2003年至今，我国钢铁行业发展过热，国家发改委为遏制当前钢铁工业盲目发展的势头，发布《关于制止钢铁工业盲目发展若干规定的通知》，2005年4月20日国务院又原则通过了《钢铁产业发展政策》，并将在下半年正式出台，旨在通过其实施，推动钢铁产业结构调整和产业升级，提高钢铁产业整体素质，使我国钢铁产业具备较强的国际竞争力，尽快成为钢铁强国，毫无疑问，《政策》将对我国钢铁行业产生深远的影响。
我国自建国以来首个真正意义上的钢铁产业政策近日即将正式出台，该产业发展政策将首次建立我国钢铁行业市场准入标准，其核心内容包括政策目标、产业技术政策、产业规划政策、布局调整政策、企业组织结构政策、行业准入政策和贸易政策等，政策的实施预计将对我国钢铁产业产生重大的影响。
诸多因素催生《政策》出台
1、政策系统性不足
《政策》起草工作完成于2003年底。国家发展和改革委员会当时已认定，钢铁行业的投资过热已愈演愈烈，我国钢铁工业产能扩张过快，供需趋于失衡，结构性矛盾很突出。钢铁业是市场化程度较高的行业，问题层出不穷的根本原因之一就是缺乏一部纲领性的产业发展政策。
2005年4月20日，《政策》终于在国务院常务会议上审议并原则通过，为产业发展奠定了全面的政策基础。《政策》从制定到出台花费的时间很长，之所以在此刻出台，首先是因为以前的各项政策实施效果不明显。其次，此前政策是属于专项性的，没有一个纲领性的文件，影响了各项政策的协调，执行力度也受到了影响，其他政策的出台也没有了指导性的方向，政策制定落后于产业发展。最后，新情况的出现（主要是铁矿石涨价及流通等问题）进一步显示了出台《政策》的重要性。
2、风险的逐步积聚
我国钢铁产业风险主要表现在如下几个方面：
⑴、结构不合理。2002年我国进口钢铁2500万吨，取代美国成为世界第一钢铁进口国。但从进口品种来看，板材进口量占到总进口量的86％，品种单一。
⑵、市场不稳定。从2004年上半年钢铁价格走势来看，2、3月处于“高热”，4、5月价格又“雪崩”，而6、7月的价格则稳步回升，最大落差高达每吨千元以上。
⑶、对上游产品控制力较小。2005年铁矿石涨价71.5％，拥有亚洲第一消费市场的我国把铁矿石价格谈判权“拱手”让给了日本，钢铁产业主要的上游产品价格上涨推动了钢材价格的上涨，并引发了下游产业的成本危机。
⑷、钢铁业总供给超过了总需求，生产能力过剩。
⑸、产业集中度偏低，不仅导致效率的下降，还使得钢铁企业的国际竞争力不足。
⑹、技术更新慢，重复建设的现象严重，一些造成环境破坏的项目还在运转。
3、特殊经济发展阶段
钢铁业这次出台旨在限制过度竞争的产业政策，与我国经济发展阶段密切相关。从20世纪60年代开始，日本采取了一系列旨在保护“幼稚”产业的措施，短时间里打造出了不少企业航空母舰，避免了产业“散、乱、小”的问题。整个60年代，日本处于经济高速增长时期，从企业角度来讲，是良好的产业组织结构支撑了这种速度。我国当前也正处于经济高速增长的时期，钢铁产业集中度不足，企业在价格、投资、技术改造方面存在过度竞争的状况非常类似于日本的这一发展阶段。
《政策》具有三大显著特点
1、立足当前，着眼长远
《政策》的制定立足于当前钢铁业过度竞争态势。《政策》指出，当前要抓好三个方面的工作：第一，严格控制固定资产投资过快增长；第二，加大产业结构调整力度，控制高耗能、高耗材、高污染产品发展，特别要严格控制这些产品出口；第三，加快推进经济增长方式转变，大力提高能源、资源利用效率，合理和节约使用钢材。
实际上，《政策》着眼更多的是产业的长远发展，表现在：致力于调整产业的供给结构，包括产业集中度、产业布局；致力于产业供给总量与经济发展相适应等方面；致力于深化钢铁工业体制，完善法规和政策。另外，在陈述政策目标时则指出，要引导和促进钢铁工业有序健康发展。
2、涉及产业各环节，是一个纲领性文件
从关于4月20日会议的内容来看，《政策》核心内容包括政策目标、产业技术政策、产业规划政策、布局调整政策、企业组织结构政策、行业准入政策和贸易政策等。
于2003年底出台征求意见稿的《产业结构调整方向暂行规定》和《产业结构调整指导目录》两份政策文件，其中涉及钢铁业的条款是重要的内容之一，这两大政策着眼于产业结构的调整，同时对产业技术政策有一定的涉及。这次政策出台最为关注的是贸易政策、企业组织结构政策、布局调整政策，而因为铁矿石涨价的背景以及钢材市场“炒风”过盛的现实，在原料采购、产品销售等众多钢铁业流通领域的内容会更多地受到关注，而其他相关政策则会因为有这一纲领性的文件出台，执行力度得到加强。
3、指导性与指令性相结合
《政策》指出，我国正处在加快工业化、城镇化阶段，对钢铁产品的需求还会增加，钢铁工业还要发展，这是总的趋势。但钢铁工业是技术、资金、资源、能源密集型产业，产业关联度大，对国民经济各方面都有重要影响，需要加强综合协调和引导。因此，落脚点在协调和引导上，而不是硬性的行政调控。
但是，考虑到这次产业政策是在相关配套政策比较完善的情况下出台的，一些政策相当具体，都有税收、土地、环保、规划等政策相配套，指令式口气较重，同时市场准入也有具体规定，一旦《产业结构调整指导目录》出台，钢铁业的整顿指向更加明确，因此，不能小看了《政策》的调控力度。
《政策》实施效应分析
1、产业效应
⑴、产业政策指向：《政策》的产业环境政策规范指向主要包括产业结构、产业布局、产业组织、市场秩序和市场准入。产业调整的目标在于构建一种生产效率高、原料供应与市场需求稳定、产业结构优化、集中度合理以及生产集约程度高的产业发展模式。
⑵、配套政策出台：当前，在产业结构、市场准入等方面有了专项政策，但是在产业规划、产业集中度、钢铁工业体制等方面还没有专项政策，而《政策》虽然都有涉及但并不具体，可操作性还是欠缺一些。相信钢铁业的配套政策出台速度将会加快，制度体系也会因此而得到更快的完善。
⑶、产业未来格局：从靠近国内原料产地到靠近深水港口的转移，从靠近燃料、动力产地到靠近市场、靠近水资源的转移，这是《政策》对钢铁业布局提出的要求，这和上个世纪60年代日本进行钢铁业调整非常相似。可以预见，钢铁业布局重心东移的整体态势将会越来越明显。
2、企业效应
⑴、激励效应分析：对于资金雄厚、技术实力强、符合产业政策要求的企业，激励作用在于：首先，可以通过产业整合来实现进一步做大做强的目标。其次，有利于企业在国外建立资源保障。第三，市场秩序的整顿，将大大降低过度竞争引发企业经营困难的可能。最后，由于竞争相对减少，这使得技术更新的成本能很快被市场消化，产品结构的转换将更加迅速，企业竞争力也会有较大的提高。
⑵、约束效应分析：对于资金相对缺乏、技术水平低下、不符合《政策》要求的企业，其约束作用也是较明显的，首先，《政策》对这类企业在信贷融资、土地审批、规划协调以及税收惩罚等方面的掣肘，将使得他们的可持续发展面临危险。其次，一些实力较弱，产品竞争力不强的企业将面临因经营困难而被兼并收购的可能。第三，因为定价权的进一步集中，以及资源保障力量的不均，小企业受大企业挤压的可能性增加。第四，小企业的技术创新、产品更新的市场风险加大。
新形势下企业应对策略
1、专业化、提升技术水平是中小钢铁业企业的出路。《政策》主要限制的是落后的生产能力，并进行市场秩序的整顿，因此对于专业化程度高、技术实力强的中小企业并不会进行限制。从企业经营角度来看，虽然钢铁业的规模化、提升集中度是各国产业发展的主旋律，但专业化仍然是不可忽视的一股潮流，因为钢材的市场需求细分程度也在提高。
2、就大企业而言，当前还不是并购佳期，并购的成本没有足够的降低，而且钢铁业税收与地方财政具有密切关系，并购起来困难重重。但有两种情况是可以在当前产业整顿的环境下进行的。一是被并购企业是在调控中“落马”的。二是并购方自己实力雄厚，在产业热的时候并购虽然成本高，但是得到的东西也不会坏，调整的回旋余地也比较。
3、钢铁价格受影响不大。《政策》在产品结构调整中，牵涉最多的是过剩产品，对于高档产品，短期内不会起作用。同时也不会出现原料消耗的降低而导致钢铁原料相对充裕的情况，因为政策效应的传递还要一段时间。（中国信贷风险信息库提供，未经银联信书面许可，请勿转摘。联系电话：010-63368810 秦海英）
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（ 责任编辑：任宁 ）
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