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略论城市房屋拆迁中的公共利益
内容摘要公共利益目的是城市房屋拆迁合法存在的必要前提和惟一理由。公共利益具有客观性、共享性和不确定性等特点，公共利益不等同于国家利益或政府利益。公共利益与公民个人利益时有矛盾和冲突，如何处理好二者的关系，如何合理解决城市房屋拆迁纠纷值得我们深思。
关键词拆迁 公共利益 公民个人利益
■郎峰翘
城市发展的步伐逐渐加快，旧城区改造力度日趋加强，据国土资源部公布的数据显示，到2004年12月，全国各地经济技术和高新技术开发区数量6866个，占地面积达到3．86万平方公里，后经清理整顿，核减到2053个，但是4000余个被核减的开发区，已经完整建成，占用了2万多平方公里的土地。此外还有大量的名义上的政府设施的存在，如主要用于娱乐和商业目的的培训中心和主要用于搞领导接待的城市办事处等。这类工程绝大多数是以公共利益为名建成的，这中间引发了不同利益主体间的矛盾和冲突。可以看出，普遍存在着以公共利益为幌子的商业拆迁，严重损害被拆迁人的利益。
我国《城市房屋拆迁管理条例》第一条规定，“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例。”我们认为，城市房屋拆迁，是指拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除，对被拆除房屋的所有人予以迁移安置以及经济补偿的活动。由此，拆迁当事人一方为拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位，也就是通常所说的“开发商”；另一方为被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人，即“房主”。实践中，通常的方式为，政府向拆迁人颁发拆迁许可证，拆迁人对被拆迁人所有的房屋实施拆迁行为。政府行使行政许可权，拆迁人取得拆迁权，对这些权力或权利必须加以限制，否则必然损害被拆迁人的合法利益，也是对公共利益的破坏。
一、我国现行法律对公共利益的有关表述
公共利益引起当今世界各国立法的普遍关注，尤其在当代宪法中，有关公共利益的规定大幅增加。
我国《宪法》第十条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条规定，国家依照法律规定保护公民的私有财产权，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第五十一条规定，“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”《行政许可法》第一条规定了立法目的，即“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理”。《土地管理法》第二条第4款规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”
可以看出，法律虽然并未规定公共利益高于公民个人利益，但蕴含着明确的意思，当公民利益与公共利益发生冲突时，应当以公共利益为重。法律的职能之一是平衡利益关系，调整利益分配，对利益冲突作出优先选择和优先保护的决定。公共利益在法律中的作用往往体现为公民行使正当权利的界限，是对公民权利的限制。那么，从城市房屋拆迁中反映出的社会矛盾看，被拆迁的房屋变成了豪华商场或富人豪宅，是否可以说公民个人利益与公共利益是根本对立的？公民个人利益被根本地排除在公共利益之外？政府通过颁发许可证来行使行政许可权的行为真正地实现了公共利益？
二、公共利益的内涵分析
在世界各国的学术研究中，学者对公共利益的界定不尽相同。根据《牛津高级英汉双解词典》的解释，公共利益是指公众的、与公众有关的或为公众的、公用的需要的利益。在英美法系和大陆法系国家中对公共利益的理解也有所不同。在英美法系中，公共利益也称之为公共政策（ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ），主要指被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本有关的原则和标准，该原则要求将一般公共利益（ｇｅｎｅｒａｌ ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ）与社会福祉（ｇｏｏｄ ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ）纳入考虑的范围，从而可以使法院有理由拒绝承认当事人某些交易或其他行为的法律效力。1根据日本学术界的基本观点，公共利益或公共福利，应当是社会中个人利益的集合，是调整人权相互之间冲突的实质性公平原理。我国台湾地区的有关规定将公共利益列举为：（一）国防设备；（二）交通事业；（三）公用事业；（四）水利事业；（五）公共卫生；（六）政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；（七）教育学术及慈善事业；（八）国营事业；（九）其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。
根据经济学中“假设经济人”的命题，一切社会主体都具有经济属性，都在追求自身利益的最大化，从而形成不同层次的利益主体，通常表现为国家、社会、地方政府、集体、个人等。我们认为，公共利益，是指包含一切正当的利益主体之利益并超越其上的满足社会不特定的多数人的需要的价值。具体包括教育科学文化、公共医疗卫生、公共道路交通、环境及能源保护等。
如何判定公共利益也是一个不容忽视的问题。亨廷顿对研究和判断公共利益提出了三种方法：一是把公共利益等同于某些抽象的、重要的、理想化的价值和规范；二是把公共利益看做某个特定群体（阶级）或者多数人的利益；三是把公共利益视为个人之间或群体之间竞争的结果。2此外，我们强调判断公共利益应考虑如下几种因素。
首先，公共利益是客观的。公共利益的客观性表现在它客观地影响着社会公众整体的生存与发展。公共利益不是完全主观地从不同的层级利益中剥离出来的，不因各个利益主体认识上的不同有所改变，而是独立地真实地存在于各种利益之外的利益，通过适当的途径和程序来判断和界定的公共利益实现了客观存在和主观认识的统一。
其次，公共利益具有共享性，即整体性、相对普遍性和共有性。公共利益不是个体利益的简单相加，也不是多数人利益在数量上的直接体现，它是社会共同的、整体的、普遍的利益。因此，判断公共利益内涵时，不应仅仅考虑个体利益的正当需求，应在不同利益格局中选择利益综合体，维护公共社会的价值体系。“社会公共利益具有整体性和普遍性两大特点。换言之，社会公共利益在主体上是整体的而不是局部的利益，在内容上是普遍的而不是特殊的利益。”3 公共利益当然涉及到多数人与少数人的利益问题，但并不能说多数人的就一定是公共利益，公共利益还必须有价值判断。
再次，公共利益是不确定的。“公共利益”在实体法上是一个广泛存在的概念，但毋庸置疑它又是一个不确定的概念。公共利益的“最大特别之处，在于其概念内容的不确定性”，包括“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。4利益的实质是某种价值，社会客观事实决定利益的形成和同时期的利益价值的内容，而社会客观事实本身是不确定的，利益内容也就具有了不确定性。受益对象的不确定性源于“公共”的不确定性，普遍的对“公共”的理解是许多个体的集合，“许多”又是一个没有界限的概念。
此外，公共利益不同于国家利益或政府利益。国家利益或政府利益与公共利益在某种程度上会呈现出重合状态。统治阶级的职能包含着实现对一定公共事务的管理，比如发展教育、促进科技进步、合理开发和利用能源、增加社会财富等，这种管理的目的在于巩固统治阶级的地位和维护国家的存在，这种管理也是一国全体公民在正常生活中所必需的。此时，公共利益与国家利益或政府利益是一致的，国家利益或政府利益属于公共利益范畴。同时，国家作为统治阶级进行阶级统治的工具，其利益主体从根本上说是统治阶级，其占社会成员数量的比重与被统治阶级相比是少数的，这就出现了代表少数人利益的国家利益与要求是多数人利益的公共利益的不一致。国家组织政府代表国家行使公共权力，执行公共职能，管理公共事务，政府作为独立的利益主体其利益的存在是客观且显而易见的。政府本身并不绝对代表公共利益，在公共利益之外，政府还代表自身的利益。政府在制定公共经济政策的过程中，仅仅是为了维护其固有的统治利益。很显然国家利益或政府利益与社会公共利益并不完全一致，这种不一致只有在共产主义社会才会消灭，因为只有在共产主义社会，人和人的利益不是彼此对立而是一致的，“利益的共同”才会成为基本原则。5而在其它社会所谓国家利益与社会公共利益的一致，只不过是统治阶级“为了达到自己的目的就不得不把自己的利益说成是社会全体成员的共同利益”。6所以说公共利益不能用国家利益或政府利益代替。
同时，在公共利益的判断中，我们还需要充分考虑公共利益的历史性、制约性与道德性，“使设定的公共利益应当符合社会道德和社会公理的原则”。7
三、正确处理公共利益与公民个人利益的关系
一直以来，对二者关系存在不同的观点，归纳起来有两种：一种观点认为，公共利益与公民利益彼此独立；另一种观点认为，公共利益是公民个人利益的总和。运用马克思主义的哲学理论分析公共利益与公民利益的关系，我们可以形成下面的观点：公共利益与公民利益是辩证统一的关系。公共利益是普遍的、一般的、共性的，公民利益是特殊的、个别的、个性的，公共利益寓于公民利益之中，公民利益体现公共利益的要求。公共利益不是简单地存在于公民利益之中，而是借助于公民利益以不同的形式和不同的强度表现出来。二者在一定条件下互相转化。一方面，公共利益转化为权利，进而转化为公民利益。公共利益转化为权利以后主体被具体化。例如，我国《宪法》第45条规定，“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”，这是公共利益转化为公民利益的立法例证。另一方面，公民利益可以转化为公共利益。当公民利益遭受侵害引起对经济秩序和社会正义的破坏的普遍认同时即转化为公共利益。
公共利益产生于人与人之间的社会联系，是公民个人利益最终的价值取向，代表着长远的、共同的、整体的个人利益。通常二者是统一的，但在某些情况下，也会存在对立和冲突。一般认为，公共利益优于公民个人利益，也就意味着只有公共利益能够成为限制和约束公民个人利益的正当理由。但公共利益并不总是优于个人利益。即使公共利益在数量上代表了多数人的利益，也不能简单地认定其具备了至高无上的优先性可以随意牺牲被公正所保障的个人权利。在法理上，公共利益并不比公民个人利益具有当然的正当性和合法性，公共利益与公民个人利益并无本质上的优劣之别，各种权利及其主体在道德价位上是平等的。
四、解决房屋拆迁纠纷的建议
在解决拆迁纠纷的操作过程中，应当坚持实体标准与程序设计同步推进的原则。在实体法上，应当使公共利益的概念和范围进一步明确化，在需要对公共利益做出判断和衡量时能够有法可依。同时，房屋拆迁活动的目的，即公共利益，应严格地被限制在国家安全和国防建设、城市基础设施（如交通、水利）、社会公共事业（如教育、文化、卫生、环保）以及其他由政府兴办的以公益性为限的国家重大经济建设项目。我国的法律对此缺乏明确规定，无力充分保护房屋所有人的合法利益，因此完善公共利益的范围成为解决当前纠纷的有效途径之一。
公共利益的范围如果在实体上不能被完整列举情况下，除设置兜底条款外，还可以通过程序来解决。比如房屋拆迁，是地方性的问题，可以通过健全公众参与机制，把权力交给地方的民众来完成。由民主程序达成的不同利益群体充分表达的机制形成的公众意志，我们可以假设就是公共利益。城市的现代化应始终与民主化结合在一起，而城市化必然带来民主化的要求。现存拆迁矛盾的根源是民众参与不够。在拆迁问题上，富人对政府的影响力更大，处于弱势地位的被拆迁人制约政府最有效的机制是投票权。有限地限制政府的介入权也是必不可少的。所以，解决问题的制度是在拆迁之外的。
结论
公共利益与公民个人利益本质上应该是一致的，在市场经济条件下，利益主体呈现出多元化趋势，公共利益与公民利益可能暂时地出现矛盾和冲突。法律是利益的平衡者，应当坚持法律至上的基本原则，坚持使公共利益与公民利益得同等的保护和尊重的原则。在具体操作层面上，法规政策的制定者应当树立公共利益与公民个体利益相互协调的行政理念，应当更多地注重公共利益与公民利益的平衡，这样才更有利于公共利益目标的实现。不能一味地强调个体利益服从公共利益，否则必将导致社会矛盾激化。
注释：
1《元照英美法词典》，法律出版社2003年版，第1117页。
2《变革社会中的政治秩序》，第24页。
3 孙笑侠：《法的现象与观念》，山东人民出版2001年版，第68－69页
4 陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第182－187页。
5《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第53页。
6《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第609页。
7 陈宏光、曹达全：《宪政视野中的公共利益》，载《21世纪中国宪法与行政法发展暨研究生培养学术研讨会》（2004年11月）。
（作者系中国政法大学民商经济法学院硕士研究生）
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1,601,323
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（ 责任编辑：魏喆 ）
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