经过２６年的改革，中国改革进入“综合改革”期。其中事业单位改革成为政府改革和国企改革后的重头戏。

　　作为深化行政管理体制改革试点，中编办、发改委都在观察海淀区建立公共服务委员会的试验。在有关事业单位改革的综合性政策性文件即将出台的背景下，海淀“公共委”的试验能为北京市乃至全国事业单位改革提供什么经验，对于如何定调事业单位改革的大方向无疑具有重要的实践意义。（相关报道见本期头版）

　　反思中国２０年事业单位改革走过的路，可为海淀和全国进行事业单位和行政体制改革提供借鉴。本报记者为此专访了长期关注中国事业单位改革的研究者之一、世界银行驻中国代表处张春霖博士。

　　产权不是核心问题

　　《２１世纪》：从１９８０年代中期开始，中国各个领域和地区都对事业单位改革进行了探索。您长期关注这个领域，对其总体进程有什么样的描述？

　　张春霖：自２０世纪８０年代中期以来，中国在事业单位改革方面采取了广泛的措施，力度和深度还是有目共睹的，这也是整个改革进程的重要部分。现在回头看，过去的改革具有一些共同特征。首先，过去的改革措施都没有形成一个成熟的整体战略；第二，事业单位改革方案的设计经常基于对事业单位的分类，而分类的基础是“公益性”概念；第三，改革的总体方向是市场取向。

　　过去在事业单位改革过程中都采取了一种或多或少可以称之为“零敲碎打”的方式，而没有一个整体改革战略。其成效受到了很大的局限，对此，政策制定者和研究者已经形成了共识。

　　《２１世纪》：你认为过去总体的方向是市场取向，结果是怎么样的？

　　张春霖：２０多年的改革虽然总体看是市场化的方向，但并没有全面引入市场机制和私人产权。市场化取向最突出的是两个方面：

　　一是付费的非政府化（付费的责任更多地转向个人），这是指公共服务的成本补偿，越来越大的比重是靠向老百姓收费的方式获得，老百姓在教育和医疗上的费用迅速上升。

　　二是市场型的激励机制被引入了事业单位，起着越来越重要的作用。这主要体现在职工个人收入和机构的创收收入挂钩。过去２０多年，国家对事业单位的薪酬制度进行了复杂的改革，总的来看是一种“增量改革”。也就是说，原来的正式工资不动，允许事业单位靠创收收入来给自己的职工发放非正式的工资、奖金、福利。这样就造成了现在的情况，事业单位职工总收入的很大一部分来自于单位创收收入。你不用推他们，他们也会奔向市场了。

　　上述措施在很多行业都实行了，但后果最严重，现在大家反映最激烈的是医疗服务方面。目前，财政预算拨款只占医院总收入的５％左右。剩下９５％一半靠卖药，一半靠收费。很多医院都搞承包制，科室承包，指标落实到个人，医院的营利动机比企业还要强烈。尽管卫生部已经禁止这样做，但现实中恐怕还是存在。

　　总的来说，这两个方面的市场化虽然有财政困难的客观原因，但带来的问题是，服务质量也参差不齐。

　　《２１世纪》：但从财政情况看，发展公共服务资金缺乏，所以要花更多的钱去发展经济，增加财政收入。

　　张春霖：这当然是对的。问题是两个，第一是政府重视经济发展，怎么重视？是不是一定要亲自投资上项目？第二是改善公共服务本身也是经济长期可持续发展的前提。我们是人口大国，怎么能把一个人口大国变成一个人力资源大国甚至是强国？靠医疗卫生和教育。所以关键的问题不是说现在还没有那么多钱，顾不上公共服务。关键的问题是财政开支的优先顺序。

　　当然这里还有一个问题，就是政府的责任是什么？如果承认责任是保证老百姓能够享受基本的服务，那就没有什么好商量的，基本的教育和医疗服务是人的基本权利，这个责任是政府不能推卸的。

　　在分配有限的公共资源时，各级政府都需要根据轻重缓急对各类服务进行优先排序并落实资金，以保证政策目标的实现。在这个意义上，现有的预算制度还相当薄弱。

　　《２１世纪》：那改革的核心问题是什么？是产权，管理模式，还是其他？

　　张春霖：这点要强调，事业单位改革的核心问题不是产权。在公共服务领域，比如医疗，公立医院和私立医院都有办得好的，不像国有企业。在全世界范围看，私营企业总体来说比国有企业办得好，但医院和学校没有这样的规律。

　　以产权为核心进行事业单位改革是个误区。在有些从事商业性经营活动的行业比如出版社，产权可以作为核心。但在基本的公共服务领域如教育、医疗卫生等，我认为产权不是核心问题。医疗卫生方面的改革如果把产权作为核心肯定要出麻烦。

　　什么是核心问题？核心问题之一是付费机制，或者说财政问题。前面已经说过。另一个核心问题是薪酬制度和与之相关的激励机制。

　　重构公共服务提供的制度基础

　　《２１世纪》：您对目前中国事业单位改革的进展有什么样的判断？

　　张春霖：现在从“摸着石头过河”到了“河中间”了，但是河的对岸在哪？摸哪些石头过去？还不清楚。

　　随着国民收入差距迅速扩大，市场竞争越来越激烈，在公共服务领域面临很大的问题。教育和卫生是老百姓最不满意的领域，现在的挑战就是搞清楚，改革究竟改到哪去。

　　比如说医疗卫生的成本补偿、基础教育，究竟政府应该承担多大比重，个人应该承担多大比重？比如医院，究竟是公办还是民办好？这在全世界都没有标准答案。这些公共服务领域里的基本的体制性的东西，目前还没有找到清晰的蓝图。

　　我的观点是，改革事业单位体制，其实质是重构公共服务提供的制度基础。过去总是过多地把注意力集中于提供公共服务的那些机构内部的组织管理的改革，而看不到，根源在于更深层次、更大范围内的制度基础方面的缺陷。

　　过去改革更多地也是集中于调动事业单位和职工的创收积极性和减轻国家的财政负担，提供公共服务的制度基础还没有很大改变。下一步事业单位改革的挑战之一，就是根据社会主义市场经济体制的总体框架和建设小康社会的目标，重构公共服务提供的制度基础。

　　这个基础就是国家和市场的有效结合。提供公共服务的制度基础不可能简单地依赖私人市场，而必须通过国家和市场两种机制的有效结合才有可能达到满意的结果。

　　《２１世纪》：国家角色的引入，是否可以解决您前面所提到的“市场化方向”带来的“市场失灵”的后果？出于什么考虑，公共服务提供的制度基础中要引入国家干预？

　　张春霖：从制度设计的角度看，公共服务提供具有很多区别于其他产品和服务的特殊性质。这些特殊性质有很多方面，其中包括以下方面。

　　首先，公共服务提供的制度基础必须同时追求效率和公平两个目标。绝大多数产品和服务在人口中的分配是由每个消费者的购买力和偏好所决定的。但对于教育、医疗卫生、供电、供水、煤气等公共服务，世界上几乎没有哪个国家可以任凭消费者的购买力来决定分配格局。

　　一些公共服务具有公共物品的性质。其核心特征是所谓“非竞争性”和“非排他性”。政府及其疾病控制中心提供的防治“非典”的服务就是一种公共物品，因为从其中受益的人数多一个，其边际成本几乎等于零，而要把某一个人排除在受益者范围之外，也几乎是不可能的。

　　从制度设计的角度看，一些公共服务具有公共物品性质，其最重要的意义是，提供这些服务的成本不可能通过向消费者收费而收回，必须或者由国家付费，或者依靠民间捐赠。如果指望公共物品的提供者向用户收费来收回成本，最后的结果是公共服务提供不足。

　　《２１世纪》：要使公共服务的提供更公平、更有效率，解决办法有哪些？国家干预的途径是什么？

　　张春霖：目前，可能有两种基本的解决办法：一方面尽可能控制和减少市场的不完善性，使市场机制尽可能发挥其作用，另一方面充分发挥国家的作用。因此，国家干预构成了公共服务提供的制度基础的一个重要组成部分。由服务消费者（客户或公民）、服务提供者和国家三个当事人组成的三角形互动关系构成了公共服务提供的基本制度框架。

　　国家干预公共服务提供有三种主要的手段：对服务提供者和提供过程进行监管，以补贴提供者或消费者的方式为服务付费，第三可以通过公立机构直接提供服务。

　　《２１世纪》：您对下阶段事业单位改革有什么样的建议？

　　张春霖：关于公共服务提供的理论和实践范围如此之广、变化如此之快，而且各个国家的情况如此不同，很难精确预言什么样的改革方法最适合中国。因此，合适的做法是，任何关键性的改革措施在大范围推广之前都应该首先在若干地方和部门进行试点。

　　首先是重新界定政府角色。需要决定干预的范围和重点，并不是所有服务的提供都需要政府干预。

　　二是改善付费机制。中国政府在社会服务方面的支出尽管近些年有所增加，但距离“以人为本”的发展要求还有很大差距。公共服务仍需要更多的政府投入。

　　加强问责机制也是重要一环。事业单位在获得自主权的同时需要有问责制度与之相匹配，监督这些资源的使用过程以及使用这些资源所取得的绩效。

　　还需要认真考虑改革的组织、原则、计划和阶段划分。中央的领导、协调和改革能力是非常必要的。作为第一步，中央政府可以成立一个事业单位改革领导小组。

　　当然，事业单位的改革可能对职工产生明显影响。所以，控制改革对职工的影响，对于改革的成功至关重要。

(责任编辑：胡立善)