土地是现代人类最珍贵的自然资源，是人类赖以生产、生活和发展的根基。我国建国后实行社会主义公有制，反映在土地制度上，就是全面废除了土地的私有制，实行土地公有制，即土地为国家或劳动群众集体所有，私人不得拥有土地的所有权。

　　土地公有制一方面在维护社会公正方面发挥了积极作用，有利于防止土地过分集中，这对于人口众多的我国具有十分重要的意义，也与国际上土地所有制度公有化的改革发展趋势不谋而合；但另一方面，土地公有制也使我国的土地所有权一直停留在公法意义上，在私法意义上几乎没有体现———国家土地所有权不能流转，而集体土地所有权由政府严格控管，只能通过国家征用转为国家所有权。土地所有权的高度单一和凝固导致的僵化，加上国家所有权以及集体所有权本身固有的主体虚位的缺陷，必然要求建立灵活的土地使用制度来填补。

　　我国曾长期实行高度集中的计划经济体制，对土地使用权采取行政划拨方式进行分配，导致目前存在大量的划拨土地。划拨土地使用制度的特点是“三无”———无偿、无期限、无流动，其实质是政府从微观上介入经济生活，分配社会资源。实践证明，划拨土地的大量存在会导致土地资源利用的低效率甚至无效率，这是因为：一方面，政府不可能全面、准确地掌握土地需求信息，在没有足够决策信息的情况下分配土地必然带有盲目性；另一方面，土地使用人获取土地时未支付任何代价，故而缺乏足够的内在压力使其按照最大效益原则使用土地，这必然导致土地资源的浪费。医治这一痼疾的根本方法是引进市场机制。一个存在充分竞争的市场能够形成合理的市场价格，反映市场供求状况，为政府决策提供准确信息。一个存在充分竞争的市场还意味着土地使用人必须为其使用的土地支付市场价格，有了成本就会促使其去寻求使用土地的最佳方式，发挥土地的最高效益，否则就会面临被市场淘汰的危险。

　　市场经济推动土地制度改革

　　在重新认识到土地的商品属性之后，为了适应市场取向的经济体制改革的需要，我国从20世纪80年代开始逐步建立以出让方式为主的土地有偿使用制度，这是符合市场经济客观规律和现代法治精神的土地使用制度。

　　-商业用地实行出让土地使用权土地使用权出让，是指由国家按照土地所有权与土地使用权相分离的原则，依法授权市、县人民政府作为本行政区域内国家土地所有者的代表，将城镇中指定的地块的国有土地使用权以一定年限、用途和其他条件，让与土地使用者占有、使用、经营和管理，并一次性收取出让金的法律行为。政府代表国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，从而创设具有他物权性质的出让土地使用权。出让土地使用权属于土地使用者的财产，可以进行转让、出租、抵押或投资入股。一般来讲，纯商业性用地均应当采取出让土地使用权形态。

　　-公益用地实行划拨土地使用权土地使用权划拨,是指经县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用,或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。土地使用人通过划拨方式取得的国有土地使用权，即是划拨土地使用权。划拨土地使用权也属于他物权。由于划拨土地使用权是无偿取得的，所以应当只限于为了社会公共利益目的和国家利益目的的用地，例如国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等等。划拨土地使用权原则上不得单独转让、出租、抵押或投资入股等，经主管机关批准，在土地上的建筑物、附着物依法转让、出租、抵押或投资入股时，随同转让、出租、抵押或投资入股。

　　现存划拨土地使用权的商品化

　　由于历史原因，我国目前国有企业用地中的绝大部分都是以划拨土地使用权的形式存在的。要完全确立土地有偿使用制度，就必须将现存的商用的划拨土地商品化、有偿化。划拨土地商品化有出让、出租、作价出资入股等几种途径。

　　出让是指将划拨土地出让，从而把划拨土地使用权改为出让土地使用权，这是划拨土地使用权商品化的最主要的途径。现实中，划拨土地的出让主要有两种情形：一是国家直接将原先的划拨土地出让给原使用人，由原使用人与国家土地主管部门签订土地使用权出让合同，并缴纳土地使用权出让金，从而取得出让土地使用权。出让土地使用权依法可以转让、出租、抵押。

　　二是原划拨土地使用权人将划拨土地“转让”给他人。根据《城市房地产管理法》第39条的规定，这种“转让”必须符合以下条件：首先应按规定报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府，主要是指县级以上人民政府，其批准权限按出让土地的批准权限处理。划拨用地没有经过人民政府批准，擅自进入流通市场，应按无效法律行为处理。其次应由土地使用权受让人办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。这里所谓的出让手续，主要指土地使用权受让人必须与有批准权的政府部门签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金，其目的是确保国家垄断土地的一级市场，保证国家的收益不流失。也就是说，划拨土地使用权人转让划拨土地使用权，必须以受让人办理土地使用权出让手续并缴纳土地使用权出让金为前提条件，这实为土地使用权的出让。

　　出租是指国家将无偿划拨改为有偿出租，并以收取租金的形式实现土地所有权的经济价值。国有土地出租是国有土地有偿使用的方式之一，是出让方式的补充。出租国有土地形成租赁土地使用权，它属于债权性质的土地使用权。对于因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的国有土地，均可以出租。现实中划拨土地的出租主要有两种方式：

　　一是国家将划拨土地使用权收回，然后又签订国有土地租赁合同，将土地出租给原土地使用人，并收取租金。依此种方式，土地承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转让、转租或抵押，但必须依法登记。在使用年期内，承租人有优先受让权。

　　二是原划拨土地使用权人将划拨土地上的房屋等建筑物或附着物出租，相应的划拨土地随之出租。出租人应将租金中的土地收益上缴国家，从而实现了划拨土地的有偿化。这种情形实务中较为多见。

　　作价出资入股引领土地有偿使用方式

　　目前由于划拨土地主要在国有企业手里，对于效益不佳的国有企业，如果国家直接将划拨土地改为出让土地，数额巨大的土地出让金将使国有企业难以承受。因此，采用租金形式实现部分划拨土地的有偿使用是一个较好的折衷方案，这既能照顾到国有企业的现实承受能力，又能实现土地所有者的经济利益。

　　作价出资或者入股是指将土地作价出资或者入股，是指国家将国有土地作为资本，投资于改制后的公司，并以公司股东身份参与分红，从而实现国有土地的有偿使用。由于根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条的规定，出让方式要求土地使用人在签订土地使用权出让合同后60天内支付全部土地使用权出让金(逾期未支付全部出让金的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿)，这让很多企业难以承受。因而在现阶段国有企业公司化改制过程中，采用将原有的划拨土地作价出资或入股的方式，有利于解决改制中国有企业资金短缺问题，同时维护了土地所有者的权益。对于作价出资或者入股的土地使用权，也属于他物权性质，具有有偿性和无期限性，不同于出让土地使用权和划拨土地使用权。

　　由上述可知，目前我国国有土地使用权有四种形态：出让土地使用权、划拨土地使用权、用于出资或入股的土地使用权、租赁土地使用权。其中前两种属于国有土地使用权的基本形态，后两种是在改革划拨土地使用制度过程中出现的过渡性形态，不宜在新的建设用地上推行。

　　党的十六大提出要健全现代市场体系，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，并明确提出了要发展土地市场。就建设用地而言，笔者认为，我国土地市场的基本发展方向是：在严格限定划拨土地使用权范围的基础上，采取拍卖、招标、协商等方式向土地使用者出让土地使用权(一级土地市场)，进而培育和形成以出让土地使用权转让、出租、抵押、投资入股为主的活跃的土地市场(二级土地市场)。

(责任编辑：崔宇)