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李万甫:构建和谐征纳社会中的法律思考
 BUSINESS.SOHU.COM   时间:2005年07月31日11:26   来源:搜狐财经     
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  “中国财富论坛2005”于7月29日-7月31日在北京人民大会堂隆重召开。论坛围绕中国当前的宏观经济形势和热点,聚焦城市财富机会、行业财富机会和企业财富机会,打造一个财富分享和财富创造的高层次交流与合作平台。

  搜狐财经作为协办媒体对本次论坛进行全程直播。下面是国家税务总局法规司副司长李万甫的精彩演讲:

  很高兴能够参加这次中国财富论坛,非常荣幸作为演讲嘉宾跟在座各位跟大家比较关心税收方面的问题做一下交流,也是有机会做一下沟通。

  我演讲的题目是《构建和谐征纳社会中的法律思考》,也就是说从法律角度和法律层面对税收关系做一些个人的感想。大家知道前不久党中央提出建设和谐社会的这样一个目标,这是对我国长期经济社会发展一个实践经验的全面总结,构建和谐社会必然对社会各个领域和各个层面产生重大的影响,也提出新的要求,对企业来说,对我们经济增长方式来说,对行政管理来说,都会带来或多或少的影响。

  就今天这个主题来说,财富的创造和增长,也需要在建设和谐社会这样一个大的背景下去实现。我们税务机关作为行政执法单位和部门来说,建设和谐社会我个人认为最首要的或者最根本的就是要建设和谐的征纳关系。

  下面我就以构建和谐社会征纳关系法律思考作为一个主题,谈一些个人不成熟的看法也可以说是工作当中的一些体会。这些方面的问题,我想对我们企业界的朋友更紧密一些或者说关心更大一些,把个人的意见在这里做一下交流。

  我今天演讲主要是演讲三个方面的问题,一是完善税收立法,一是规范税收执法,一是改善税收的法律。从这三个方面,对这个主题进行分析。

  第一,完善税收立法,是构建和谐征纳关系的基础和前提。一般我们谈到立法,大家可能都认为,这是立法机关或者是行政机关的事情,和我们纳税人没有直接的关系,实际上立法本身它体现的内容是征纳双方的权利义务关系的一个具体的体现,也就是说在我们制定的法律规范当中,必须要明确征纳双方的权利义务关系,并不是单方面的,税收立法过程,本身就是征纳双方关系创设。同时也是征纳双方各种利益关系平衡的一个结果,立法是利益的一个结果,同时立法本身也是为执法提供依据和具体标准的。所以,立法是基础,是前提。

  在整个构建和谐税收征纳关系当中,税收立法的问题应该说基于十分重要的地位,也希望我们社会各界特别是纳税人更多地关注我们的税收立法。积极参与我们的税收立法活动,这样使我们整个税收在实施的过程当中,真正使征纳双方建立在一个和平和谐的环境当中。也就是说征纳双方不单纯是一个矛盾的方面,还有一个统一的方面,统一的方面在立法的过程当中,也有一个非常充分的体现。比如,我们在税收实际法当中,具体的一个税种,首先要规定,对什么人要进行征税,对什么人进行征税实际上就是谁作为纳税人,对什么人进行征税,明确这个税种的征税对象,是对收入、所得还是营业额还是拥有的车辆等?同时还有规定征多少税,要确定一个税率,这个税率基本上确定了企业赚了多少钱,应该向国家缴纳多少钱,也就是它的税负,对企业来说就是税负。对税制要素就是税率,同时规定计算缴纳税款的依据,如何确定?这也需要在税法当中加以明确。同时是否享受税收优惠,你的经营行为是不是国家鼓励的,在鼓励范围内可以享受一部分的税收优惠,充分体现地的权益,从法律上叫税收法定的意义。在征管的程序法当中,以征管法为代表,在征管法当中非常明确税款的征收程序和纳税人缴纳税款的程序,我征收是税务机关的事情,交纳是纳税人的事情,征收和交纳的过程作为一个程序在征管法有一个非常明确的规定。从整个立法的内容来看,都是征纳双方利益关系一种平衡是征纳双方具体内容名学的体现。

  在这里面围绕着这样一个主题,我主要讲下面四个方面的内容,跟大家做一下交流。第一,要严格遵守法律的立法权限。这样有几个层次的问题,不同税收层次的税收法律规范的立法权限和范围是不同的,税收法律、税收行政法规、税务规章、规范性文件,在立法的权限和立法权限范围是不一样的。所以法律上有明确的规定。我们在立法的过程当中,在制发税收法律规范过程当中必须严格按照权限和范围规定再一方面。税收的立法在授权立法,必须在法律授权的范围内,必须有上位法的授权,你的税收立法就是违反的,违反这种本身就是对纳税人权益的一种损害或者伤害,或者对权益的剥夺,这种波动已经超出法律允许的范围内,立法要符合上位法。也就是说我们立行政法规要有法律的授权,立规章至少有法规的授权或者法律的授权,我们必须对法律法规和规章做一些解释,在税收规范性文件当中不能擅自做出对纳税人有任何权利和义务影响的内容。

  目前大量行政执法解释,也就是通常所说税收规范性的文件,也就是说除了法律法规和规章以外其它的涉税文件统称税收性文件或者叫税收行政规范,它的解释必须严格限制字面解释和法律精神的把握。法律的解释有很多种,我们通常的解释是执法的解释,执法的解释从目前我们税收征纳实际工作当中来看,占有的数额是很大的,前一段对税收法规进行清理和梳理,目前现在执行的法律文件不能都说是有效的,执行法律文件有两千五百多份,现在只有不到一百份属于严格意义税收法律的规章,其他两千四百多件都是涉税的税务规范性文件,这种税收规范性的文件从理论上来说对行政执法一种解释,对上位法规定具体内容的明确,这个明确必须严格按限制字面,不能任意解释或者是缩小解释或者是进行任意解释或者随意解释。否则的话就没法解释,因为我们很多的征收管理的具体活动都是实用的,它最好用,为什么这是我们国家立法体制所造成的,也是我们国家长期以来在立法实践过程当中粗线条原则性的、概括性的立法所造成的,也就是说我们现在在执法活动当中直接使用法律、行政法规,应该说我们的税款征收包括纳税人进行税款的缴纳是很难适应的,有很多内容并不是很具体。我们执法一系列规范性的文件,就要把法律条文加以具体化和细化,我们来执行。具体化和细化的过程,你不能和上位法相冲突,你不能任意擅自设定行政机关的权利和擅自设定纳税人的义务。所以尽量避免任意解释和随意解释的问题。

  第四个层面,要遵守不同级次税收法律规范的法定立法程序。税务规章、税收规范性的文件都有各自的一套立法程序,都各自一套管理办法,和规定,都有法律制定的,我们制发规范性文件的,制发规范的时候,必须要进行一定的程序,在整个立法过程当中,也是占有非常突出的位置,也就是说程序不单纯安全在执法过程当中税款的缴纳,程序在立法当中如果不充分尊重立法就是不完善的。这是第一点,严格遵守法律权限。

  第二,进一步提高税收的立法级次。在这一方面进一步加快税收基本法立法进度,我们现存这么多法律文件,两千四百多种,现行税法存在群龙无首的格局,对所有者的界定,对收入的界定,对所有者的界定,不同的法律都有不同的规定,我想下一步基本法推进的时候我们注意加以解决。

  逐级提高税法立法的级次,规章向规范性,规范性文件上升到规章,逐级提高立法级次。当前最主要核心加大税务规章出台过程。将税制改革的进程与税收立法的进程统一起来,将改革的成果通过法律规范的形式固定下来。

  第三,促进立法的公开化,提高立法的透明度。立法过程当中讲究立法的技术同时也要讲究立法的方式,同时需要进一步扩展的领域,积极扩大公众对税收立法的参与程度。包括对税收的法规、规章,包括涉及到纳税人程序上规定的文件,向社会公布,广泛征求社会各界的意见,让社会各界在征求提出法律草案建议的过程当中,吸收和消化税法内容。以前规定纳税人我来定,纳税人没有一个调整的基础,对税法也没有一个适应的过程,纳税人参与税法的讨论,根据自身的情况也是学习税法,使用税法,为了将来更好遵守税法,扩大提高税法参与程度问题,进一步完善税法的工作制。

  第四小点,逐步建立税务法规定期清理,探索建立税收立法日常评估机制。这是国务院依法行政的要求,结合税务系统自身实际。因为法律文件是一个执法的依据,执法依据有问题,应该说执法当中是不可避免,或者影响面会是很大的,对于一个规范性文件是比较抽象性的行为,汇集每一个纳税人,不像一个具体的行政行为,针对这个企业和个人做出具体的行为。在这里我们要对现行的税收法需规范进行全面清理,将内容不合时宜,法律文件前后有重复或者不一致或者说法律规定操作性不强,或者说无法操作这些条款及时进行清理和合并,积极建立税法实施效果的评估机制或者反馈机制。一个文件下去了,在基层能不能得到落实,纳税人有什么样的反映及时畅通渠道。这是第一个方面,税收立法方面。

  第二大方面,规范税收执法,是构建和谐征纳关系的核心。税收执法的过程也就是税收征纳双方权利与义务的实现关系。执法从税收机关来说就是征收,征收另一面对纳税人来说就是缴纳,征收和缴纳双方在执法当中有一个这样的关系,它也是征纳双方矛盾的焦点。我们如何进行规范执法行为,更主要侧重点立足点在于税务机关内部,提出重在治,治全治管治内,理顺税务系统不的执法的问题,以内治外,内外并举。通过规范我们自身的行为,进一步规范整个税收的征纳秩序。

  一是税收信息化建设为依托,以资源管理为重点,强化税收征管基础建设,夯实执法的制度基础。在执法本身就是征管和征收,这种征收必须有严格的制度加以规定,近几年,我们豫章特别强调税收征管基础性的建设,以税源建设、信息化的建设,同时征管的基础建设,分类进行指导,一切的出发点提出来要以方便纳税人,要以高效便民作为我们税收管理的出发点,不能你的征管工作单纯为了保证你税款的入库不顾纳税人在缴纳过程当中可能带来一些损失。我们征管的目的为了方便纳税人,为了纳税人更好把税款顺顺利利纳入国库。以01年征管法实施,02年征管法实施细则的出台,以及相关二十几个税收征管一系列的配套文件为标志,整个税务管理的制度建设迈向一个新的台阶,我们近几年的税收收入之所以有一个比较大的增长,应该说在很大程度得益于我们近几年要求和强化税务管理的制度建设。也就是说,通过严格的征管,通过加强征管进一步促进税收收入有一个高速快速的增长。

  第二,规范法律责任制度,强化内部的监督制约机制,分解岗位责任,明确工作规程,开展民意考核,解决执法随意性的问题。行使不好你的执法权的问题,要承担相应的责任,追究体的责任,取消执法职责和岗位。转岗培训,大大减少税收执法的自由裁量的空间,扭转税务系统重实体轻程序。

  第三,优化纳税服务。是执法一个集中的应有的,执法本身也包括服务的内容,应该说执法和服务是一个有机的整体,我们要讲服务在执法当中,不能割裂开来,一方面是执法,另一方面搞服务中心,摆几个茶杯,像银行一样为纳税人提供服务关系,我们提出规范执法本身就是最好的服务。规范执法,严格按照法律的规定执行这个法律,就是最好的服务。

  第四,深入开展税收执法检查,开展税务稽查,进一步加大打击偷逃骗税的力度。执法检查是我们上级税务机关对下级指法机关内部监督机制,同时税务机关在执法过程当中一个自我纠错的过程,同时根据日常税收征管一些疑点和举报等多种渠道广泛开展税务稽查,发挥税务稽查对位法犯罪的打击力度,积极维护税收征纳的秩序。去年以来相继开展像江西铁板案废旧物资,还有河南许昌交通运输发票案,前几年807广东出口骗税案,应该说每一个税务稽查重大案件的处理包括公开向社会曝光,本身也是对违法乱纪人员产生强大的震慑作用。

  第五,畅通税收的救济渠道,切实保障纳税人的权益。可以说维护纳税人的权益是税收执法规范应有的职责,执法公开本身维护纳税人的权益,从维权角度来看,本身也是对纳税人的救济,是要切实将纳税人权益作为行政复议的出发点和利益点。复议申请不仅是内部的监督机制,主要为纳税人开辟一条救济的渠道和途径,纳税人对纳税有正义有问题,上法院打官司大家不愿意对薄公堂,向上一级做出征税决定上一级机关提出复议申请,上一级机关认可纠正或者撤销下级机关做出的规定,应该是我们的救济渠道。

  第三大方面改善税收的执法环境,营造良好的征纳氛围。有效预防和制止地方政府对税收执法行为的干预。为什么地方政府对税收执法行为进行干预,根本原因存在于现行的财税体制,规定地方政府必然对本级财政的收入在比例分享的情况下予以关心和关注。地方政府擅自制定或越权制定涉税文件不得作为依法依据,税务机关一律不予以执行,纳税人来说也不能依据地方政府制定的文件执行交税行为,最后有很多的企业执行地方政府的文件,税务机关去检查,应该说是错了,错了就变成偷税,就要罚款,数额大了就要进监狱,地方政府在招商引资过程中,出台了大量的地方性文件,地方政府制发涉税规范性的文件权限非常有限,我们的税收立法解释是高度集中于中央的,地方是无权的,地方政府不能对税法进行干预的。同时我们提出来,地方政府口口声声说对税务机关进行很大的支持和配合,我个人认为,地方政府对税务工作的最大支持就是保证税务部门征收权的独立行使。很多地方变通税收政策,我好不容易把钱收上来,地方财政还拿出一部分资金返还给企业,这种情况下一步也会逐渐予以制止。

  第二小点,加强税收征收过程中行政协助的制度建设。税务机关在行政行使权的过程当中必然需要相关部门支持和配合,在我们税收征管法当中非常明确,对税务机关、公安、海关、银行等等诸多的执法部门之间相互配合提出明确的要求,但是目前现在的行政协助制度和机制还很不健全,应该说还没有机制建立起来,工商登记和税务登记差距很大,企业很难找到,差距在什么地方,进行工商登记同时要办理税务登记。国税和地税掌握也不一致,同一个客户对象,有的是税务机关,国税来定,有的地税来定。涉税案件达到一定的数额以上和标准移送公安机关进行队伍,这个队伍能不能承载税务机关移交的案件?这种机制是部门之间临时不稳固的工作。海关,待定增值税,我抵扣是不是真实的?和银行一样,冻结银行的帐户,银行把款提前弄走了,银行是总闸门,我们的资金都在银行那里面,企业也是这样的,也是保护企业的利益,发生法律冲突怎样解决,个部门是什么样的关系,这一块也是非常艰巨的任务。

  再一点提高执法水平和增强纳税人的纳税意识并重。对税务机关的人员来说,提高执法水平最主要要加强纳税执法水平,纳税人增强纳税,提高培训和宣传的效果。

  我简单把工作的上的体会,围绕这样一个主题,跟大家做一个介绍。

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(责任编辑:吴飞)



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