最近，全国工商联住宅产业商会组建的REICO工作室发布了最新的REICO报告。该报告从经济适用房政策的形成、目标、措施和途径，经济适用房的供给，中低收入家庭住房现状，经济适用房现状的调查等方面，对经济适用房政策的主张、措施、效果进行了评价。其大量调研数据、分析结论表明，作为改革的阶段性产物，经济适用房政策当初的意愿都已基本实现，历史使命已经结束。

　　政策形成之初不够明确

　　REICO报告认为，经济适用房政策源自1998年全国城镇住房制度改革，融于城镇住房改革，服务于城镇住房制度改革，担负多重政策使命。政策的根本目的是实现商品化、社会化城市住房供给体系；扩大内需，拉动经济增长；满足居民居住状况的改善。该政策的构建并不完全来自住房本身，而是源于其他需要。所以，在政策形成之初，就没有十分明确的政策对象，更没有确定清楚的、系统的数量指标设置。

　　最初的政策文件对经济适用房政策的目标、对象并没有明确界定，由于理解的不同和各地实际情况的差异，地方政府在各自政策目标群体的界定上存在很大差别。有人理解其目标、对象为“中等＋低收入家庭”，也有人理解为包括从最低到较高收入的全部家庭群体范围，大约占全社会家庭的70％。

　　实际上，政策是在执行中不断调整和完善。到2003年，发改委在经济适用房建设计划中明确，“经济适用住房是具有保障性质的政策性住房，是解决中等偏下收入家庭住房的重要途径”。其目标群体逐渐明确和集中于“中等偏下＋低收入家庭”，仅包括全社会家庭总数的30％。从政策主张形成之初到现在，政策手段主要依靠土地行政划拨、限定价格、对象和交易，但政策问题越来越不清楚。

　　完全市场供给占八成

　　经济适用房的供给途径和渠道主要包括通过房地产开发企业、集资合作建房和单位自建三种。据RE－ICO报告显示，在全部经济适用房供给中，来自市场提供的商品化经济适用房所占比重并不高，经济适用房的建设更多来自不完全市场的供给方式。

　　虽然建设部要求各地主管部门要将房地产开发企业和包括单位集资建设的经济适用房数据全部统计上报，但实际上现在经济适用房统计不完整，其并没包括集资合作建房数据。REICO工作室根据房地产开发企业提供的经济适用房数据，以及其他途径供给的经济适用房数据，得出一粗略估算，1998年－2003年三种经济适用房的竣工面积大约在13亿到16亿平方米之间，占同期城市新建住宅面积的40％到50％左右。

　　其中，房地产开发企业提供的经济适用房只占1998年—2003年城市净增住宅建筑面积（528867．6万平方米）的5．08％，比重很小，对城市人均建筑面积增加的贡献率较低。经济适用房占住宅投资的比重在1999年达到高峰（16．6％），之后持续下降，2004年降到6．9％；其竣工面积也在持续增长后开始下降，占全部商品房屋中住宅竣工面积的比重呈下滑趋势。而其他途径供给的经济适用房粗略估算，大约在11亿到13亿平方米之间，占全部经济适用房体系供给量的80％左右。在现有经济适用房建设制度下，房地产开发企业不可能左右经济适用房的供给量。

　　据REICO报告分析，尽管2004年的《经济适用住房管理办法》继续明确集资、合作建房是经济适用住房的组成部分，但由于土地制度、城市规划、自用地的枯竭，预计今后集资、合作建房的比例将逐渐降低，尤其在大中城市会越来越少。

　　中低收入家庭住房好于收入状况

　　据REICO报告显示，1998年以来，城市中低收入家庭的住房状况都得到了改善。当前，中等偏下收入范围的家庭群体，其住房改善的相对幅度较低，相对住房状况在下降。但是，中低收入家庭住房普遍有所提高，已超过联合国上世纪90年代推荐的标准。和相对收入相比，全社会家庭户均住房面积整体上差别不大，没有特别大的悬殊。中低收入家庭住房相对状况要好于其收入相对状况。

　　从当初的目标家庭（70％家庭群体）看，2004年人均住房使用面积平均达到19．74平方米，和1998年的16．95平方米相比，提高了2．79平方米。

　　和全部家庭平均值相比，1998年中低收入家庭比平均值17．2平方米少0．25平方米，2004年比平均值20．16平方米少了0．42平方米。中低收入家庭住房面积1998年相当于高收入家庭住房面积的86％，而2004年，已相当于高收入家庭住房面积的79％。

　　2004年中低收入家庭年人均收入7471．58元，比1998年的4594．86元提高了2876．73元。2004年，其收入相当于平均值的79．31％，相当于高收入家庭的37．17％，而1998年相当于平均值的79．29％，相当于高收入家庭的41．45％。

　　从当前的目标家庭（30％家庭群体）看，2004年人均使用面积达到18．26平方米，和1998年16．09平方米相比，提高了2．16平方米。和全部家庭平均值相比，1998年中低收入家庭比平均值17．2平方米少1．10平方米，2004年比平均值20．16平方米少1．90平方米。但是已超过2003年末全国18平方米的平均水平。1998年中低收入家庭人均使用面积相当于高收入家庭的79％，2004年相当于高收入家庭的73％。

　　2004年中低收入家庭年人均收入4622．49元，比1998年的2968．29元提高了1654．19元。2004年，其人均收入相当于平均值的49．07％，相当于高收入家庭的23％；而1998年相当于平均值的51．23％，相当于高收入家庭的27％。

　　商品化私有化比重大

　　城市中低收入家庭住房获得方式发生了较大变化，表现出明显的商品化和私有化特征。1998年，所有中低收入家庭都以租赁公房为主，其次是房改私房和原有私房。包括原有私房、房改私房在内，1998年16城市中低收入家庭房屋平均自有率为37％，其中房改私房为24％，原有私房13％；而2004年，其所有的家庭变为以房改私房为主，其次是租赁公房和商品房。包括原有私房、房改私房和商品房在内，2004年16城市中低收入家庭房屋平均自有率达到70％，其中房改私房55．27％，商品房11．31％，原有私房3％。但各地差别很大，如长沙达到94％，北京75％，西安仅有42％。

　　REICO报告认为，从户均指标看，全社会住房相对水平差别并不悬殊，没有理由认为全国城镇中低收入家庭阶层面临普遍性的住房困难问题。

　　目前的争议更多表现为局部地区的局部现象。

　　经济适用房叫座不叫好

　　REICO报告通过对北京、西安、太原三个城市经济适用房的抽样调查得出结论：经济适用房主要满足了中等偏上家庭的需要，中等偏下和低收入家庭所占比例并不高。经济适用房主要满足了中低收入家庭的自住需求，但也有一部分住房被用作投资。现有业主购买经济适用房的主要原因包括拆迁、结婚、与父母分离、迁移和独立自住的需要。虽然业主们从购买经济适用房中受益，但他们并不认可当前经济适用房政策的执行情况。

　　从房屋使用情况的调查结果看，三个城市经济适用房自用率平均达到70．29％。其中北京市51．34％，西安92．1％，太原80．25％；

　　业主的家庭收入分布为，北京市受访业主属于较高收入以下的家庭占58．4％；属于较低收入（中等偏下）和低收入的家庭占22．3％；属于高收入的家庭占25．8％。西安市受访业主属于较高收入以下家庭占45．6％；属于较低收入和低收入的家庭占22．3％；高收入家庭占32．9％。太原市受访业主属于较高收入以下家庭占82．7％；属于较低收入和低收入的家庭占50％；属于高收入的家庭占5％。

　　在所购房屋中，三个城市平均82．1％的购房款在50万元以下，房价收入比在7．11；三个受访城市平均51．9％的家庭全额购房，48．1％的家庭贷款购房。北京全额购房的有44．5％，西安为49．7％，太原则达64％；北京市77．3％的经济适用房总房款在25万到50万元之间，没有10万元以下的经济适用房，10万到25万元的经济适用房占13％，50万元以上的占23．3％，西安88．9％的总房款在7万到25万元，太原97．7％的总房款在7万到25万元，在西安和太原没有50万元以上的经济适用房。三城市的房价收入比为，北京7．73，西安6．32，太原6．14。

　　从三城市经济适用房房屋看，以高层建筑为主，大部分在60－90平方米之间，但平均1／3以上的房屋建筑面积超过90平方米。

　　经济适用房实际购买者对房屋总体房价、使用面积、户型结构和地理位置的评价基本满意，但大约80％的业主认为经济适用房政策没有达到目的，真正低收入者还是买不起，购买审查不严，小区配套不完善。

　　经济适用房政策已完成使命

　　REICO报告认为，虽然经济适用房政策目的、手段和效果之间并不一致，政策的执行更多倚重非市场化的手段，但作为改革的阶段性产物，经济适用房政策当初的意愿都已基本实现，历史使命已经结束。

　　除了拆迁之外，当前中低收入家庭住房问题是商品化和社会化住房供给体系下，部分中低收入家庭新增住房需求和支付能力不足之间的矛盾，不再是普遍性住房短缺问题，不再是城市住房供给体系构建问题，也不再是扩大内需的宏观经济调控问题。

　　在当前城市住房供给体系下，中等偏下收入家庭群体的相对收入水平在下降，绝对支付能力也在下降，如果没有集资合作建房等其他供给渠道，完全依赖商品化经济适用房，他们在自我满足全部新增住房需求中，存在支付能力不足的困难。但在大中城市，集资合作建房受到土地供给的极大限制，这种方式本身也与城市住房制度改革的追求并不完全一致。因此，在现有商品化经济适用房供给比例和方式下，原有10％商品化经济适用房的新增供给，亦无法满足全社会30％家庭群体的全部新增需求。

　　如果政府继续完全依靠新增划拨土地来满足中低收入家庭各个需求层次的住房要求，那么政府将面临更大政策执行能力和政策执行成本的考验。对于中国这样的人口大国，关于人口比例的任何变动，都意味着绝对数量的巨大变动。

　　REICO报告的最终结论是，经济适用房政策已经完成大部分的历史使命。在当前形势下，全面继续原有经济适用房政策执行路径，政府将担负更大的政策执行成本，政策执行能力受到严重挑战，政府可以考虑进行政策调整。

(责任编辑：崔宇)