目前，全国大约有4000多万被征地农民，到2020年还将新形成4260万人。

　　本报记者郭晋晖发自北京

　　一份关系中国4000多万被征地农民长远生计的文件，终于结束了它在几个部委之间艰难的“协调之旅”。

　　昨天，劳动和社会保障部农村社会保险司把《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（下称《指导意见》）上交到该部办公厅，将于近日上报国务院。

　　劳动和社会保障部农村社会保险司司长赵殿国向本报记者表示，这是劳动保障部层面上的最后一稿，“以后部委意见的协调工作将由国务院来进行”。

　　协调

　　《指导意见》是这一轮宏观调控中备受关注的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）（下称“28号文”）的配套文件之一，也是迄今为止唯一还未出台的配套文件。

　　“如今28号文发布都快一年了，而它的这份配套文件还迟迟没有出台。”赵殿国说，“虽然这项工作进行得非常艰难，但我们还是要争取今年之内出台。”

　　去年3~6月，劳动和社会保障部在全国范围内进行了被征地农民社会保障综合调研。在调研的基础上，完成了《指导意见》的初稿，并于2004年12月15日分别向财政部、国土资源部、农业部、卫生部、民政部等5个部委和各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅、部分省市的民政厅发函征求意见。

　　5个部委共计征求了29条意见，其中财政部提出了13条意见。作为《指导意见》的起草单位，农保司为争得财政部的支持，成为了财政部的“常客”。

　　分歧

　　《指导意见》为被征地农民下的定义是：由政府统一征收农民集体土地而导致失去土地、或大部分失去土地且其占有土地不足以维持基本生活的农民。目前，全国大约有4000多万人，按照中国城镇化水平每年提高1％的发展规划，每年占用耕地190万亩，需要安置被征地农民266万人，到2020年中国还将形成被征地农民4260万人。

　　财政部的意见认为，被征地农民的就业和社会保障问题虽然具有一定特殊性，但还应立足通过现行统一的制度妥善解决，不宜建立新的制度，否则既会破坏现行制度的完整性和规范，也不利于整个就业和社会保障制度的完善和发展。在具体的制度安排上，大龄和老龄人口可以进入城市最低生活保障，有劳动能力的年轻人和中年人直接进入城市社会保障体系。

　　赵殿国认为：“这对于大龄和老龄的被征地农民是不公平的。因为他们用自己唯一的生产资料只换来了最低生活保障，而且中国的低保是差额补助，实际上他们能得到保障是微乎其微的。”

　　他表示，现行城保（城市社会保障体系）是以高缴费为特点的，将如此庞大规模的被征地农民纳入进去，超越了政府、村集体和被征地农民的承受能力。应该建立适应被征地农民特点的低准入、广覆盖的社会保障制度。

　　这一判断基于数字运算。农保司曾经算过一笔账，如果简单地把被征地农民纳入城保，可能形成社会保险巨大的基金缺口和财政压力。

　　如果按社会平均工资取2002年底全国职工平均工资12422元/年，平均缴费20年，现行城镇基本养老制度个人缴费8％，企业缴纳企业工资总额的20％等指标进行测算，即使只将现在的4000多万被征地农民纳入城镇养老制度，按照静态计算方法，不考虑工资增长，总缺口将超过2.7万亿元，与现行城镇总缺口相当。而按照动态的算法，考虑工资增长，总缺口接近14万亿元，这是中国6年财政收入的总和。

　　求同

　　上个月，为了进一步协调意见，劳动保障部和财政部联合去陕西调研，选择的是已经出台被征地农民安置政策的西安市和尚未出台政策的宝鸡市。

　　目前，北京、上海、天津、浙江、江苏、山东、河北、安徽、西安、成都等10省市已经出台地方性的被征地农民社会保障意见。“各地的形式不同，但要遵循生活水平不下降，长远生计有保障两条原则。江苏、浙江、山东等地采取了我部的指导意见。迄今为止，把被征地农民直接纳入城保，各地还没有实践。”赵殿国说。

　　为了“弱化分歧，尽快出台”，这次调研达成了一定共识。最新一稿的《指导意见》把两种制度安排都写入其中：可以根据被征地地农民的不同年龄制定不同的缴费标准，建立适合他们特点的个人账户制度；也可纳入现行的社会保障制度。这两种制度可以供地方自由选择。

　　此外，财政部认为，既然已经列明了解决被征地农民就业和社会保障的问题的各项经费列支渠道，没有必要再建立专门的专项调剂金。因此《指导意见》删除了“建立专项调剂金”的条款。

(责任编辑：孙可嘉)