从昨天起，全国人大23日正式审议个人所得税法修正案草案的消息就占据了许多媒体的显著版面，这个事关国计民生的改革话题，老百姓反应异常热烈。当天搜狐网一项调查便有近十万人参与，而根据数据来看，老百姓最揪心的，还是多年以来民意最为集中的800元个税免征额(即通常说的起征点) ，98%左右的网友认为应该提高个税免征额。而在23日，财政部长金人庆向人大会议做报告，明确表明个税免征额提高到1500元才合理。看来，个税改革这个困扰中央决策多年的死结，在今年有望被正式破解。

　　个税免征额按800元政策执行，始于改革开放发轫的1980年，那时候我们搜狐财经的大部分新闻编辑还都没有出生，全中国月收入能达到800元免征额的老百姓恐怕也是寥寥无几。有国家税务总局的统计数据显示，1980年，全国征收个税仅16万元，这个免征额实际上调节的还是当时的“高收入”人群。整整25年，中国社会经济结构与居民收入状况、生活成本均已经发生翻天覆地的变化，仅1993至2003年，居民消费价格指数就已经上涨60%，但这个刻舟求剑般的标准到现在依然是具有法律尊严的铁规，坚冰不破。

　　事易时移，变法宜矣，调整个税免征额的呼声响了多年，其不合理性早就彰显,，上网看看网评，就会发现老百姓对于这项制度的意见是何等集中。分析一下，就发现人们的质疑主要集中在以下几点：一、现行的费用扣除标准过低，本应该免征的居民基本生活成本部分被大量征税；二、分类所得税制客观上导致收入来源多的个人扣除数额较大，违背了量能纳税原则；三、不能反应改革后纳税人支出结构的变化。四、工薪阶层成为个税的主力军，个税政策没有起到调节社会收入差距、缓解贫富分化的杠杆作用，据统计，2004年中国个人所得税收入将近1800亿元，65%来源于工薪阶层。五、中高收入工薪阶层税率偏高、税负过重，个税政策对社会贫富差距起到的甚至是逆向调节的作用。

　　面对800元免征额，老百姓认为，现有的个税政策，收入调整对象错位，客观上使普通工薪阶层承担过重的税负，个税应适当增加保险费、教育、购房、赡养老人等照顾纳税人特殊情况的单项扣除项目，并实行以家庭为单位的税前扣除制度。还有人建议改革当前的分类所得税制度，借鉴和学习国外普遍采用的综合税制。

　　其实不仅仅是老百姓在焦虑，政府也早就关注到这个制度的不合理性。几年前，京广沪深等全国许多城市都根据各自的实际将免征额上调到了一千元以上。这种上调免征额的政府行为在全国是普遍的事实，但是从法律上说，在个税法正式修改之前，地方政府上调免征额的行为是违法的。但从实际情况来看，这种违法的行为却又是合乎实际和情理的，一项法律都到了不被严格执行才能与民众利益一致的地步，改掉它，自不是当务之急才怪。

　　可是喊了多少年，一代人都长大了。为什么这个标准还是改不了？改革的真正难点在哪里？我们不妨从800元个税免征额与中央财政的关系上来看看。

　　如下数据可以看出个税在中国的增长之路与对中央财政的贡献：从1980年《个人所得税法》颁布到如今，个人所得税已成为最有潜力的税种。国家税务总局的统计分析显示，尽管1980年个税起步当年征税仅16万元，但其增长趋势却是非常明显，到2001年已达995．99亿元，超过了消费税，成为第四大税种。2002年个税收入规模突破千亿元，当年超过中央财政税收的7％。也是从这一年起,个人所得税收入中央与地方共享，从2003年起，中央与地方政府个税以六四分成，中央六，地方四。2004年，个税规模达到1737.05亿元，占税收总额的比重上升为6.75%。

　　看来,800元免征额的调整是一个牵一发而动全身的数字,它一头仅牵着老百姓的焦虑，另一头还有中央财政的顾虑。中央分成个税以后，800元免征额的调整就直接关系到了中央财政的收入来源，决策者的顾虑是：如果全国统一调高免征额导致个人所得税收入下降，则直接影响中央财政转移支付的资金来源。所以，800元免征额是否要提高，对于中央政府决策而言是一个慎之又慎的问题。

　　那么，在百姓焦虑与国家选择之间，决策者如何平衡？昨天早上在班车上，读到周其仁先生的最新文章《政府闻税则喜的专家理由》。在这篇文章中，周其仁含蓄地批评了将税收占GDP比重的高低定义为“国家能力”的专家观点，在他看来，政府本来有权强制收税，形成一个“万税”经济似乎易如反掌，但有本事加税并不代表国家能力的强大。他认为可取的办法，要由纳税人及其代表机构来决定最高税负量，然后在税收总量的限度内，开放税收专家意见之间的竞争。

　　而纳税人的实际情况是什么？800元，在中国除了贫穷落后的农村地区可能还算一点收入之外，在绝大部分城镇，都是不够基本生活开支的。而财政部部长23日公开的数据称，我国城镇人口的月均生活成本是1430元。很显然这是一个一刀切的数据，如果考虑到地区差距，再加上居民购房、保险、教育及赡养老人的生活成本开支，平均数字也会超出这个标准。我们知道, 国际通行的个人所得税立法原则是：人民的基本生活费用不得征税，即征税前要有基本生活成本扣除。那么仅从这一点上来看，中国大多数个税纳税人是承担了过高的税负。2004年近1800亿元个税65%来源于工薪阶层就是明证。我们再看看统计数据，1994年以来全国个人所得税年平均增幅高达48%，远高于城镇居民人均收入年均7%-8%的增长率。

　　中国古代盛世一般都有轻徭薄赋、休养生息的执政决策，现代经济学理论也让我们知道，加税并不是国家能力的体现，税负过高也会造成百姓福利的减少。美国经济学家曼昆将税收造成的总福利的减少称为税收的“无谓损失”。如果要用这个概念的话，中国百姓个税负担过重造成的”无谓损失”，该是一个怎样沉重的数字呢?

　　经济学界还有一个较普遍的看法：过高的税率不一定能给政府带来税收的增加。1974年的一天，在华盛顿的一家餐馆里，经济学家阿瑟·拉伐(ARTHUR LAFFER)手拿一张餐巾,向一些著名记者及政治家们画了一幅类似倾斜的抛物线的图，他在向在座的人说明税率与税收收入的关系：税率高到一定程度，总税收收入不仅不增长，反而开始下降---这便是著名的拉伐曲线。

　　所以，仅仅盯住税率并不能计算出税收变动会使政府的收入增加或减少多少，它还取决于税收变动如何影响人们的行为。罗纳德.里根当年就是以大幅度降底个人所得税为号召当选总统的，在他入主白宫的8年间,美国个人所得税税率曾从70%下降为28%，在20世纪80年代，最富裕的美国人面临最高税率，当他们的税率降低时，美国政府从这些人那里得到的税收收入增加了。

　　任何一项法律的制定，都不能忽视制度本身对人之行为的影响研究。现行的个税制度的对纳税人行为的影响，除了诸多城市先于法律而动纷纷提高免征额之外，最普遍的影响便是刻意避税行为层出不穷，这种避税行为客观上造成了税收总量的下降。看来，即使是站在财政收入增加的角度上来看，广大百姓揪心的800元免征额问题，中央决策也不能再犹豫了。既然一个法律，对社会公众福利与政府财政客观上都有负面影响，就要痛下决心修改。

　　从目前透露的政策信息来看，个税免征额的提高已经取得共识，但个税改革并不是简单地提高免征额。而且此次修订草案传递出的信息是，这个免征额依然是一个全国一刀切的标准。如果地区差异的情况不能被有效兼顾，800元到1500，进步了么？免征额是否需要全国统一划定姑且不争，从目前的所知道的信息来看，最重要的是，税率做为个税调节的一个最重要的手段，似乎没有得到应有的重视。

　　2003年，财政部财政科学研究所发布《我国居民收入分配状况及财税调整政策》报告，曾经引发了一轮关于个税改革的讨论。该课题主持人白景明博士当时就认为，针对我国居民贫富分化还在加剧的现状，改革个人所得税税制，应该在适度提高起征点的同时，减少级次、扩大级距并降低税率。报告建议，对月收入3000元—5000元这一区间内的居民应采取低税率政策。实际上，许多学都者都赞同对税率进行调整，中国人民大学财经金融学院朱青教授就建议，可以考虑降低最低档税率，同时调高最高档税率。当前执行的最低档税率为5％，可以考虑将其降低至3％；最高档税率现为45％，可考虑提高到50％”。

　　这个税率调整的幅度是否科学，值得进一步研究，但我认为两位学者的观点是很有建设性的。因为调整税率是使个税政策真正发挥收入调节杠杆的必然选择。对低收入人群执行低税率体现了政府关怀，对中间收入群体执行合理税率可以藏富于民，而对高收入群体即富人执行较高税率，才能真正做到调整社会收入差距。实际上,许多政治家都将税收这一工具做为平衡社会收入分配的良器，1993年，比尔.克林顿入主白宫时，就把高收入纳税人的联邦所得税率提高到了40%左右。根据新加坡李显龙总理发布的税务报告，占人口总数百分之20%的新加坡富人上缴的个人所得税占政府所得税总数的93%——由此看来，在新加坡，富人承担几乎全部的个税义务。不仅如此，相关报道还称，新加坡政府还另对市民有各种补贴，其中占人口80%的市民，其补贴和缴税平衡后，都有从政府获得的净入账。

　　但是中国的情况是如何呢？当前执行的个税税率对于收入分配调节是几乎失灵的。根据联合国开发计划署的统计数字，中国目前的基尼系数为0.45，接近贫富差距的警戒线。早前一份报告指出，中国的富人约占总人口的20%，但是他们上缴的个人所得税还不到国家个人所得税收入的10%。许多研究者认为，中国富人的税收负担在世界上是最轻的。

　　但是很可惜的是，从此次个税法修订草案中传递出的信息来看，此次个税法的修订更多地还是以提高免征额和强化税收征管为主要精神的，这无疑是十分正确的决定，但是对于税率这一具有调节功能的工具，目前还没有看到有更多的信息。我们甚至听到更多的声音称，调节社会贫富差距还有多种手段，不一定是要在个税税率上做调整，而是要考虑开征包括物业税、遗产税等在内的新税种来调节社会收入差距。为什么不很好地用税率这个工具而是要考虑增加新的税种？如果用周其仁先生的文章精神来回答，就是应该先问问纳税人，他们能承受的税负总量中，是否还有这么多的空房间是为这些新的税种准备的？

　　个税法的修订是中国税制改革民众最为关心的一个环节，大家等了这么多年，个税法的修订才进入立法程序。在社会福利与国家财政之间，国家选择应该是前者还是后者？立法者至少应该考虑到，修改法律的成本，与如果此次的个税法的修订依然不能做到最彻底地接近科学与实际，那么，我们未来，是否还会再等25年？  （本文作者系搜狐财经频道主编）

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(责任编辑：铭心)