今年是改革攻坚年，金融体制改革在多方面有重要进展。其中，人民币汇率形成机制改革、国有商业银行股份制改革、股权分置改革是三大亮点。从现实看，我国经济的持续增长和市场化改革对金融改革与金融稳定的要求越来越迫切。总体来说，金融改革仍滞后于经济体制改革的进程。这里，举两个例子：第一个例子是，1991年11月原国家体改委、央行、联合国开发计划署在我院联合召开以央行体制改革为主题的国际论坛，当时就提出了构建以执行独立货币政策为主的央行体系。十几年过去了，这一改革虽有进展，但远未实现预期目标。第二个例子是，1995年我院与中国银行、联合国开发计划署以及德国政府共同主办了国有商业银行体制改革的国际论坛。会后，我院提出了以债务全面托管为重点加快推进国有商业银行股份制改革的建议，这个建议曾引起了国家相关决策部门的高度重视。从今天的情况看，国有商业银行的股份制改革失去了许多有利的时机和条件。

　　我国长期实行的是政府主导型的金融体制，国家在金融领域存在较多的行政干预。前些年金融体制改革滞后的主要原因，是政府转型不到位。为此，我就政府转型与金融改革提出几个问题与大家讨论。

　　一、如何充分估计政府转型的客观基础和现实压力

　　在我看来，这个客观基础和现实压力主要有以下三大方面。

　　1、公共需求的深刻变化与政府转型

　　从国际经验和我国的实际来看，人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，既是从一般温饱型社会向发展型社会转变的重要时期，也是社会利益关系及其公共需求深刻变化的关键时期。当前，我国的公共需求主要有5个大的变化。

　　（1）由于收入分配差距比较严重，并有不断扩大的趋势，广大社会成员对缩小收入差距，实行社会再分配的基本公共需求比以往任何时期都更为强烈、更为迫切。

　　（2）义务教育、公共医疗已成为当前多数社会成员重要的公共需求，并且比以往任何时候更为突出。

　　（3）在我国经济社会转型时期，就业和社会保障已成为全社会重要的公共需求。

　　（4）生产安全、食品安全等公共安全已成为全社会成员普遍的公共需求。

　　（5）随着利益关系的变化，合理、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员，特别是弱势群体的公共需求。

　　由此可见，公共需求的全面增长与公共服务的不到位、公共产品的严重短缺，已成为我国改革发展新阶段的突出矛盾。适应公共需求深刻变化和全面增长的客观要求，强化政府的公共服务职能，已成为政府转型的基本任务。

　　2、转变经济增长方式与政府转型

　　到目前为止，我国的经济增长方式仍具有政府主导的特点，在金融领域尤为突出。不仅国家对金融资源有相当大的掌控权，而且金融业国有垄断的程度很高。从去年开始的宏观调控中可以清楚地看到，政府主导的经济增长方式弊多利少，并且弊端日益显露，已非改不可：

　　第一，这种经济增长方式不断积累了经济风险和金融风险因素。1998年，中央政府发行1.4万亿的国债以解决四大国有商业银行的不良贷款，近些年不良贷款的比重实际上居高不下，由此对金融稳定构成潜在威胁。

　　第二，这种经济增长方式实行低成本扩张，严重破坏环境，大量浪费资源。

　　第三，这种经济增长方式不利于平等竞争市场机制的形成和完善。

　　第四，这种经济增长方式使政府把主要精力放在GDP增长指标上，并由此造成经济社会发展的严重失衡。

　　3、政府自身建设与政府转型

　　当前，政府自身建设反映出的矛盾和问题逐渐增多，对政府转型提出了相当现实的要求。例如：

　　第一，部门利益容易助长腐败现象。目前，机制性、集团性的腐败现象有增无减，同过度的部门利益直接相关。

　　第二，近几年的行政膨胀速度相当快。例如，改革开放26年来，我国的行政管理费用增加了87倍，平均每年增长3.5倍。而同期财政总支出增长21倍，平均每年增长0.8倍。我国年均行政管理总支出费用的增长速度是财政总支出增长速度的4倍多。

　　第三，部门利益问题相当突出，在一定程度上已成为部门正确履行自身职能的制约因素。现在出台的某些改革方案，就有部门利益的影子，成为改革在实践中走形变样的重要因素，成为政府转型严重不到位的重要原因。

　　二、究竟怎样选择政府转型的基本目标

　　从现实情况看，政府转型的基本目标在于建设公共服务型政府。我国政府确定的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能定位，其本质是公共服务：“经济调节”主要是实行有效的经济政策，加上必要的行政手段，调节宏观经济中的各种关系，以保持良好的经济秩序和经济环境；“市场监管”主要是创造一个平等竞争的市场环境以及建立良好的市场信誉；“社会管理”内在的要求是提供有效的公共产品以达到社会的满意度，并由此保持社会的稳定，这更体现了其公共服务的本质。

　　按照建设公共服务型政府的基本目标，政府转型的主要任务是提供经济性公共服务、社会性公共服务和制度性公共服务。

　　1、政府要成为经济性公共服务的主体，实现由经济建设型主体向经济性公共服务主体的转变。“经济性公共服务”主要是指政府提供良好的经济环境（包括基础设施），进行有效的经济调节，保证稳定的市场环境，为社会提供经济信息，并提出科学的中长期发展规划和有效的宏观经济政策。

　　2、政府要成为社会性公共服务的主体，实现从单纯注重经济增长向关注和谐社会发展的转变。所谓社会性公共服务，就是政府要为社会发展和社会利益均衡制订和实行更多体现人文关怀的社会政策和实行有效的社会管理。

　　3、政府要成为制度性公共服务的主体，实现由以GDP为中心向以提供制度性公共产品为中心的转变。我国仍是一个经济转轨的大国，现实生活中的许多矛盾和问题与体制矛盾、制度安排直接相关。在这种背景下，政府提供制度性公共产品极其重要。例如，无论是国有商业银行还是股市，其风险和矛盾的重要根源在于制度的不完善。在改革攻坚阶段，政府在提供制度性公共服务方面面临的任务相当艰巨。

　　三、怎样以政府转型为重点实现改革攻坚的实质性突破

　　我们讲新阶段改革攻坚的复杂性和深刻性，就是改革改到了政府头上，政府转型不可避免地成为下一步改革的重点和难点。因此，我们要客观地估计政府转型在下一步改革攻坚中的作用和影响。当前，改革进程中的一些深层次矛盾和问题，大都与政府转型不到位相关。“十一五”时期，无论是经济的持续健康发展，还是建设和谐社会，都对政府转型提出了相当迫切的要求。这里，我谈两点看法。

　　1、对市场化改革的评价

　　从去年开始，有的学者对市场化改革提出质疑，并引起了社会的关注和讨论。在我国，市场化改革是一个不可逆转的过程。否定市场化改革，将会出现灾难性的后果。面对日益突出的社会矛盾和社会问题，我们需要反思改革，但不能不加分析、不负责地把各种问题归到改革上。

　　（1）对市场化改革进程不能估计过高。我国初步建立了市场经济体制框架，但包括金融体制在内许多方面深层次的体制矛盾仍然是制约经济社会发展的突出因素。目前许多矛盾和问题的产生不是市场化改革过快，事实上是市场化改革不到位、甚至在某些领域还没有真正启动。

　　（2）改革仍然滞后于发展。无论是经济增长，还是社会发展，都需要推进深层次的改革。目前的情况是，我国经济社会发展对经济体制改革、社会体制改革和政治体制改革的要求越来越迫切。如何按照以人为本的基本要求实现改革的实质性突破，仍需要做出巨大努力。

　　（3）改革在实践中的“走形变样”有一定的普遍性。由于各种利益的制约，以及利益博弈中弱势群体的不利地位，导致一些改革在实践中大打折旧，走形变样。有人又把产生这些问题的“板子”扣到改革上，认为是改革的失误、改革的不成功造成的。这不仅无助于问题的解决，而且容易误导社会舆论。

　　2、以政府转型为重点推进金融体制改革

　　这里，仅提出几个问题与大家讨论。

　　第一，我国的金融体制是否具有政府主导的特点？我的初步判断是，现行的金融体制仍是比较突出的政府主导型体制。

　　第二，政府主导型的金融体制是不是到了非改不可的程度？我认为，政府主导型的金融体制已经是弊多利少，难以为继，非改不可。例如，在这个体制下，政府、国有企业与国有商业银行之间复杂的关系使金融体制改革难以取得实质性突破。

　　第三，金融体制改革的方向是否要从政府主导型转变成市场主导型？我的观点是，改革就是让市场在金融资源配置中发挥基础性作用，并在这个前提下有效地发挥政府在金融发展与稳定中的重要作用。例如：制定全球化背景下的金融政策；建立有效的风险监管与风险防范机制；推进国有商业银行治理结构改革；创造良好的金融生态，为金融的健康发展提供良好的制度环境。

(责任编辑：任宁)