近两年来，随着“审计风暴”迅雷般响彻大地，审计问题从来就没有像今天这样引起国人的关注。在媒体和人们热热闹闹的议论声中，一种对风暴越来越冷静和理性的思考也渐渐蔓延。当有越来越多的全国人大代表和全国政协委员在“两会”上提出改革现行审计体制的议案或提案时，就意味着“审计机关设在政府还是人大”这个始于上世纪８０年代初审计署成立之时的“老话题”又有了新的时代意义。今天的争论，加重了多少年来所积累起来的促动审计体制改革的能量，而只有争论的进一步“升级”，体制创新之路才可能显现。

　　２０多年前的争论

　　审计署纪检组组长王道成参与了审计署酝酿、筹备、组建和开展工作的全过程，他说：“最早提出建立审计机关的是当时的国家计委副主任李人俊，１９８１年５月他在一次会议上讲到，加强财政管理就要先在政府里成立一个从上到下统一管理的审计监督机构，并提出将来在人大下面设立”。

　　１９８２年，在起草１９８２年的宪法时，作为宪法修改委员会秘书长的胡乔木在查阅国外宪法时，发现许多国家的宪法中都有有关审计监督的规定，而且审计机关的地位很高，就结合当时中国经济改革和社会主义现代化建设的实际，提出修改宪法时应明确规定成立审计机关。１９８２年１月他在给王丙乾同志的信中写道，“希望财政部同志研究一下，参照全国情况和经验，在近期内提出一个具体建议和筹办人选。这一机构和它的职权并拟列入宪法”。

　　曾在全国人大研究室担任副局级干部的中国政法大学蔡定剑教授说道：“当时在征求各单位各部门对宪法修改意见时，全国有十几个省和国务院的部、委提出审计机关最好隶属于全国人大常委会”。安徽省副省长杨纪珂就以“医生不能在得了胃癌时对自己开刀一样”为例，强调不应该在政府内部而“应该在全国人大里面设立独立的监督机构来行使监督权力”。不少宪法修改委员会的委员也认为设在国务院会有问题，主要是设在国务院对国务院及其所属各部门等进行审计会碰到困难。

　　但当时主张将审计机关设立在政府的同志也不少，特别是主持宪法修改工作的彭真委员长主张将审计放在政府而不是人大。他认为，全国人大刚恢复建设，主要搞立法，搞不了审计，审计工作需要一个庞大的机构，不要把全国人大的主要精力放在搞审计上，所以这个具体部门不应该设立在人大下面，应该由政府成立。他还认为，如果把审计放在人大，那么审计机关一开始的工作，如筹建、经费、办公条件等都很困难，事难办，所以为了审计事业的发展还是应该放在政府。１９８２年８月２３日，国务院发电通知，国务院决定在全国建立审计机关，并已列入宪法修改草案。

　　现在看来，按当时的政治经济环境，将审计机关设立在政府系统还是合理、可行的。放在政府的目的就是为了强化政府经济监管职能，而当时的情况也的确需要这样做。一方面，中国在上世纪８０年代初期，基本仍是计划经济时代，国家的政务和经济管理权限基本集中在政府特别是国务院。当时正在进行经济体制改革，改革中出现了许多问题，如经济秩序混乱、国有企业财务混乱等。政府工作亟须建立审计这样的监督制度以加强政府经济监管职能。这样把审计建立在政府系统，在有效地加强政府经济监管职能的同时，也使政府和政府首长便于对审计工作的开展提供必需的支持和便利条件，使审计机关可更加直接有效地实施监督。另一方面，当时人大建设刚刚起步，许多地方还不尽完善，当时立法上的事还很多，监督的事一时还排不上，更重要的一点是，人大的一个基本职能就是监督政府，而当时政府拥有高度的集权，人大的监督权力较虚，也就是说人大权力尚没有落到实处。一位审计署高层人士也说道：“在中国，审计要真正向人大服务，一些背景问题或者一些深层次因素要考虑。如果审计真正要向政府服务，就不宜采用立法模式。”

　　十几年的相对沉寂期

　　伴随审计机关的成立与成长，对审计体制的争论就一直未停止。但在审计机关成立之后到上世纪９０年代后期的十几年里，争论在政府高层已“偃旗息鼓”，而是集中在审计理论界。可以说，理论界大多数学者还是对现行审计体制持异议的。如著名审计专家阎金锷（１９８６）、杨时展（１９８９）从公共受托责任的角度研究国家审计问题，指出作为具有鉴定政府对人民和人民代表大会所承担的公共受托责任履行情况功能的审计机关，应该设立于政府之外。文硕（１９９０）则强调民主政治对于国家审计发展的意义，他认为民主的范围越大，民主的权力越真实，人民通过审计机关对政府的制约也就越强，因此民主政治的发展会改变中国国家审计的发展走向，最终人大极有可能掌管国家审计。

　　之所以说争论在这一时期是“相对沉寂”，一方面是因为审计机关成立之后，在政府直接支持和领导下，审计事业发展很快，依法全面履行审计监督职能取得了显著成效。另一方面，审计机关积极配合政府经济监管工作，主抓国有企业审计，体制的弊端不明显，反而体制的优势得以充分显现出来。一位审计署副审计长就说道：“审计机关可以说是以审计国有企业起家的，因为当时国务院就是抓国有企业，仍还是计划经济下的那套做法，抽象讲是抓国民经济，而国民经济的组成细胞不就是国有企业吗？所以当时审计机关自然就同国务院管理国民经济的职责和任务相适合，以审计国有企业为己任。以国有企业审计为主，就有一个特点，那就是行政型模式下审计体制的弱点就不怎么突出，审计行为就很合理。现在有人说中国的审计是“内部审计”或“大内审”，可当时就离“大内审”远一点。因为当时的审计机关就同所有的经济管理部门一样，都是企业外部主体，是外部审计。所以体制的弱点就不怎么明显，反而优势会比较突出，也比较多，诸如审计工作贴近政府工作中心，便于得到政府支持，工作开展起来比较有保障，审计成果转换快，审计建议落实快等”。

　　由此，争论没有延伸到“审计圈”外，也难以引起社会各方面特别是政治层面的重视。看来在这个问题上学者与政治家们的思考是不同的，前者考虑问题比较理想、长远，而后者考虑问题比较现实，讲实效。

　　也有专家指出，财政预算执行审计是世界各国审计永恒的主题，审计财政，是国家监督政府行为，体现出审计是一种权力制约工具，是“民主与法治的工具”，所以许多国家才在宪法中对国家审计制度加以规定。如果审计的是企业，审计还有必要上宪法——这个一国根本大法？一个行政条例足矣。因此我们对国家审计的理解和定位一开始就错位了，名为国家审计，实则为政府内部的一个监督机构。这种体制是现代世界审计制度中极少见的。而通过宪法来增设一个政府组成部门，也是现代宪法制度中极少见的。看来，我们对国外宪法和审计制度的借鉴，只是观其形而未察其意。

　　“审计风暴”之后再起波澜

　　“审计风暴”真正爆发在１９９９年。随着社会主义民主政治深入发展，人大逐渐在走向中国政治权力的核心。审批财政预算和监督预算执行，掌管好国家的“钱袋子”，已逐渐成为人大工作的重点。１９９４年《审计法》和《预算法》颁布实施之后，预算执行审计开始实行，并被人大运用于所实施的预算监督中。按照《预算法》和《审计法》，１９９９年审计署李金华审计长第一次受国务院委托向九届全国人大常委会作关于１９９８年中央预算执行和其他财政收支审计情况的报告。报告完毕，掌声四起。全国人大新闻局的一位同志回忆说，“常委会上的报告引起这么大反响是极其罕见的。”在接下来的讨论中，委员们对报告揭露出来的问题频频使用“触目惊心”、“难以置信”、“胆大妄为”的字眼，并对报告给予了很高的评价。“审计风暴”严格讲应该是始于这一年。

　　可以说，审计工作报告提交人大审议，以及人大逐渐开始强化预算执行审计要求，体现出民主政治在国家财政预算管理领域的发展。石爱中副审计长认为，审计机关对国家财政活动的审计和接受委托对人民代表大会的报告是一场深刻的变革，这场变革是经济的，即国家审计监督及其所提交的审计报告引发并促进了国家财政制度的变革，使传统财政向公共财政转变；但是这场变革的实质却是政治的，即社会主义民主政治的集中体现——人民代表大会制度得到了实质性的加强。

　　随着这些年预算执行审计的深入，现行审计体制弊端开始显现出来。一位全国人大代表指出，人大预算监督离不开审计监督的配合，然而，由于当前审计机关及其预算执行审计工作直接受政府领导和控制，这就使得审计机关预算执行审计的实际功效和辅助人大预算监督的功能大大受到限制。

　　这位代表进一步解释道，政府对财政预算的确定和调整拥有实际控制权和操作权，审财政实际上就是审政府，也就是说预算执行审计不仅要面对财政部门和预算资金使用单位，更要面对政府，如此一来，作为政府组成部门的审计机关对预算执行问题进行审查、处理就难免受到限制。所以现实中由于审计监督并没有实质性地涉及本级政府及政府首长的财政责任和行为，这样许多重大问题特别是那些与政府或政府首长有直接关系的问题难免得以掩盖，就是对预算执行中发现的一些问题，也难以对外都披露。由于许多问题属政府行为，审计机关也无可奈何，结果是老问题不断重复出现，侵占挪用财政资金等违规违法行为难以被有效制止，更谈不上对公共支出实施全面的绩效审计。他总结道，目前审计机关是政府自己的部门，现行审计是一种政府自我监督机制，政府自己制定预算，自己执行预算，再由自己监督，出了问题仅仅靠自我检查行吗？

　　于是，改革现行审计体制的呼声开始多了起来。特别是在引人注目的２００３年“审计风暴”之后，呼声超出了“审计圈”，而且愈演愈烈。２００３年十届人大一次会议期间，叶青等３３名代表首次提出“使审计机关由现在的直属政府改为隶属人大”的议案；２００４年十届政协二次会议上，杨骥川委员和俞正委员分别提出建立立法型审计体制的提案；２００５年“两会”上，墨文川委员、王淑媛代表、张道宏委员、李汉宇委员、马淑洁代表以及吴新春等３０名代表纷纷提出改革现行审计体制的建议、议案和提案，关注的代表和委员为历届“两会”之多。这些建议、议案和提案普遍把提高“审计独立性”和加强“财政预算监督”作为审计体制改革的出发点，并且大都提出修改《宪法》、《审计法》等法律法规建议。

　　值得注意的是，审计机关内部也不乏改革呼声。笔者在２００２年对部分中国审计学会理事所作的一次问卷调查结果显示，７７％的答卷者赞同或基本赞同审计机关归属人大。审计署前副审计长项均颇和审计署科学工程审计局局长、法学博士李季泽曾著书立说，针砭现行审计体制弊端，提出改革设想。

　　审计长李金华曾在一次会议上说道：“国家审计监督的第一对象就是财政，国外有句名言总结审计的责任：审计是对纳税人负责——纳税人交给财政部门的钱，怎样花得向纳税人有个交代。”中国第一个审计杂志《贵州审计》主编李学诗对此是这样理解的：“这只是一层意思，即审计要向纳税人负责，还有一层意思是，纳税人通过哪种机构监督政府财政呢？按照中国的政权结构，人民主要是通过经其选举的代议机构即全国人民代表大会来监督政府财政的。如果审计系统能够直接对人大负责，那么监督财政的工作就会更加顺畅”。

　　一位人大高层干部简明地道出了呼唤立法型审计体制改革的意义：“如果审计机关朝归属于人大的方向改革，就更能体现出中国人大制度的优越性，充分体现了人民当家作主，其本源或实质是政府如何向人民负责，这就是我们考虑问题的出发点。”

　　现行审计体制来自于宪法规定，“审计体制是国家政体的重要组成部分”，如此一项含有较强政治属性的体制，其合理性却面临越来越多的质疑，这一现象的确值得人们深思，也的确值得在政治层面给予高度重视。

　　争论的前景

　　我们必须结合我国政治体制改革方向和提高党的执政能力思考审计体制改革前景。只有这样才能正确把握改革方向，提出合理的改革设想。大力发展社会主义民主政治和政治文明，就必须坚持人民当家作主、党的领导和依法治国有机结合的原则，结合完善和加强人大制度，改善党的执政方式。即党要通过人大来保持自己的政治领导地位，其核心就是党的执政意志和决定要通过特定的法律程序并以国家政权的形式来完成。这是完善党的执政方式和提高党的执政能力的制度保障。法学家蔡定剑撰文道：“依宪法执政，通过人大代议的途径，以民主法治方式治国，是增强政党各项执政能力的根本途径”。显然，这就为人大加强监督职能和实施各种用于监督目的的制度措施（包括深化预算监督）奠定了必备的政治基础。

　　人大制度的完善和人大预算监督职能的加强，必然会对未来审计体制及审计实践产生重大影响。审计的服务对象将会朝着纳税人、人大方向转变；审计监督目标将会与人大预算目标相结合；适应审计服务目标的转移，审计机关的隶属关系将会发生重大变革，即人大最终将会拥有审计机关，从而使审计监督被直接纳入人大监督机制之中，成为人大用于强化预算监督的主要途径和手段；通过审计体制的改革，国家审计也将能更全面地评价政府对全体人民或代表人民的立法机关所承担的公共受托经济责任的履行情况。

　　现在的问题是，改革可能涉及修改宪法相关条款。这也是许多人对改革持否定或怀疑态度的一个重要原因。其实，一方面，宪法作为国家的大法，必须保持稳定。这是维护宪法的权威和发挥宪法作用的重要前提。另一方面，宪法的规定来源于社会实践，当社会现实发生变化时，必然会引起宪法的修改。否则，宪法就会失去生命力。“八二宪法”实施以来，已经修改了四次，这些修改主要是适应我国政治、经济和社会发展的需要，对序言和总纲部分进行的修改，内容也大多是涉及方针政策，而没有触及政治和经济体制。但随着民主法治建设的推进，针对完善我国根本政治制度及相关体制方面的修宪应该被提上议事日程。

　　目前看来，改革与修宪面临着预算执行审计实践尚需进一步深化以及适当的修宪时机的选择问题。关键是预算执行审计实践及其审计体制改革需要有一个深化过程。一方面，“同级审”只有几年的时间，人们对现行审计体制与人大预算监督之间的不适应性以及现行审计体制弊端的认识还有待于随着审计实践的深化而进一步深入，在审计实践深化的过程中，所暴露出来的体制问题及其体制改革的必要性才能在政治层面和理论层面上引起更广泛的关注。另一方面，人大制度的完善和预算监督权的细化，以及人大对审计工作的认识、利用和对审计监督经验的积累本身也需要一个逐渐深化的过程，况且当前人大各项立法工作尚很紧迫，学者蔡定剑就认为，“全国人大立法的任务比较重，对监督体制的探索要少一些”。但不管怎么说，审计体制改革符合政治体制改革方向，促进改革的能量是个逐渐积累的量变过程，时间或时机一到，质变才会到来，这是不以人们的意志为转移的规律。

　　（作者为兰州商学院会计系教授）

(责任编辑：王燕)