——防止国家成为掠夺之手

　　民主、法治与分权是现代国家实现其内部制衡的必备手段。法治是一个国家经济发展最重要的条件，民主是法治实现的保障，而要实现真正意义上的民主，又需要分权。民主、法治与分权，三者缺一不可

　　如果国家仅是无为之手，它越小越好。如果国家仅是帮助之手，它越强大越好。如果国家仅是掠夺之手，对它的限制越多越好。但国家同时有三只手，该如何设计国家制度，发挥国家在经济生活中的作用，就陷入一种两难的局面。

　　关于国家作用的“本质两难”（fundamental dilemma），最先是由政治学家巴里·温加斯特（Barry Weingast）这样表述的：国家需要足够强大，才能具有足够的强制力，去做它该做的事，即执行合同；但国家又不能过分强大，以至于它可以不受约束，滥用自己的强制力，任意侵犯公民的财产和权利。

　　怎样才能解决这个本质两难的问题？即怎样使国家强大，使它能做它该做的事，同时又受到限制，不能滥用权力，成为掠夺之手？这是处理国家与经济关系时最棘手的问题。现代国家制度注重在国家制度内部找到制衡，其基本手段是法治、民主和分权。

　　对经济发展和经济繁荣来说，法治是最重要的。但现代国家制度作为一个整体，实现内部制衡，法治、民主与分权，三者缺一不可。

　　法治之利与民主之弊

　　民主并不是经济发展的必要前提。世界上有很多国家或地区，没有民主，但经济发展非常成功。

　　回归前的香港就是个典型的例子。香港在回归祖国之前，长期处在英国的殖民统治下，一直没有民主，但香港经济的繁荣举世瞩目。台湾在蒋介石父子统治时期，也没有民主，但实现了经济起飞。韩国在军政府统治的时代，也没有民主，但仍然创造了经济发展的“汉江奇迹”。

　　反而在很多民主国家，经济发展非常差。菲律宾独立以后很多时候实行民主选举，但经济发展一直不好。印度是世界上最大的“民主政治”国家，但长期以来，经济发展并不理想，近年来才开始有所起色。还有很多的拉美和非洲国家，也搞民主，但经济发展缓慢或停滞，有的甚至倒退。

　　这说明民主既不是经济发展的必要条件，也不是经济发展的充分条件。

　　更有甚者，民主对于经济发展，经常是有害的，其原因至少有二。首先，民主政治的实质，是多数人专政，剥夺少数人。而世界上有钱人总是少数，成功的企业家总是少数，穷人或不太富裕的人总是多数，所以发动穷人或不甚富裕的人来剥夺富人，这个做法，在民主政治中和非民主政治中一样，是得人心的，常常会获得多数民意支持。

　　不同的是，在民主程序下，多数人用他们的选票来剥夺少数人。剥夺，无论谁剥夺谁，都是一种再分配行为，都会对生产、储蓄和投资产生影响。

　　其次，民主政治还有一个特点，就是决策特别容易受利益集团的影响，当权者的游戏，就是规则的制定，资源的分配，都受利益集团影响。谁给政党和政治人物捐款多，谁就可以见到政治人物，影响他们的思想；谁跟某个议员利益关系密切，交往多，谁就能争取到该议员的投票。在民主国家里，游说团体可以公开注册，他们代表的，都是集团而非社会利益。

　　所以，在民主政治里，存在两种可能性：一种是多数人通过选票，剥夺少数人，“劫富济贫”；另一种是强势集团通过政治游说，“劫贫济富”。不管是谁剥夺谁，都不符合公平的游戏规则。

　　公平的游戏规则，应该是尊重每一个人的利益和权利，谁也不能通过任何手段抢夺谁的，偷盗谁的。任何形式的抢夺和偷盗都不允许，才能消除人们通过剥夺他人而致富的动机和可能性，迫使人们把自己的资源和创造力，都用于生产，增加财富的总量。

　　但在民主政治中，种种不合理的再分配，都成为合法，成为政治生活中的重要组成部分。因此，民主对经济来说，是有不利影响的。对经济发展来说，民主之弊，在于它为相互剥夺提供合法的途径，破坏公平的游戏规则，造成效益的损失。

　　那么，在现代国家制度中，什么才是经济发展最重要的条件呢？大家知道，对经济发展来说，最重要的，是合同要得到执行，财产要得到保护，这些都是法律与法治的概念。保护产权的意思，就是谁也不能通过抢夺别人的财富使自己致富。有了法治，产权得到保护，激励人们把自己的资源和精力用于创造财富，经济才能发展，整个社会才能走向富裕。这就是我们所说的法治之利。

　　回归前的香港，虽然没有民主，但法治的特点非常鲜明。而像印度，很多其它亚洲和拉美国家，虽然有民主，但政府是腐败的，是民主制度下的无法治国家。如果在民主制度下大家都通过行贿来办事，官僚机器非常腐败，那它在执法时，是不会公平的。执法不公平，法治被破坏，经济发展最重要的前提条件就没有了。

　　法治之短与民主之长

　　民主政治中包含了种种不利于经济发展的因素，但民主仍然是现代国家制度中最核心的成分之一。我们仍从国家与经济的关系出发，来认识民主的重要性。

　　经济发展真正需要的，是好的游戏规则，是法治。但法治有个自身无法解决的最大难题，就是：谁来监督监督者，对执法者执法？如果执法者本身——最高统治者个人或集团，不受法律的约束，法只是最高统治者用来管别人的，这样的社会就不是法治社会。我们且称此为法制（rule by law）社会，即统治者以法去管制他人的社会。

　　在这种状态下，统治者自己可以不受法律的约束，独立于法律的权威之外，想守法就守法，不想守法就不守法，而当他不守法时，别人都没有办法强制和迫使他守法。

　　在中国历史上，历朝历代也曾制定和使用过很多的法律法规，例如“大明律”、“大清律”。这些法典，对各种犯罪行为及相应的处罚，都做了明确的规定。比如贪污如何处理、宦官干政如何处理等等。有些特别重要的规则，开国皇帝有时甚至动用“铁卷丹书”，悬于宫门，随时提醒自己的子孙谨记不忘。但这些规定，最后往往没有真正执行下去，因为后来的皇帝自身违法，破坏祖宗定的规则，别人都奈何不得。

　　怎么样才能管住执法者，使法制（rule by law）变成法治（rule of law）？人们想回答和解决这个问题时，才会明白民主的重要性。民主尽管有种种的弊端，但它有一个最大的积极作用，即，它是管最高统治者，最高执法者。我们经常看到，在真正的民主国家，对最高国家领导人的监管和惩罚，往往比对常人更加严格和严厉，这就是民主的真谛和威力所在。

　　管住最高执法者，防止最高执法者成为法治的破坏者，从根本上保证法治，这就是民主之长，就是虽然民主会带来诸多问题，为什么它仍然是现代国家制度中的核心组成部分的主要原因。

　　四重分权保障民主

　　用民主保证法治，接下来的问题是：用什么来保证民主？民主是很脆弱，很容易被颠覆的。很多国家有过民主，后来都被颠覆了。希特勒就是靠民主上台的，但上台以后，他就颠覆民主，搞法西斯独裁。在许多非洲国家、拉美国家，今天是民主政治，明天是军人独裁，给人的总体感觉是，这些国家的民主缺乏某种保证，太脆弱。

　　民主要靠什么来保证呢？从我们的观察来看，世界上能够稳定地实行民主治国的国家，都是权力和资源相当分散，即分权的国家。具体来说，分权是四个意义上的。

　　一是同一级政府不同部门和分支之间的分权，比如司法、行政、立法之间的分权，这种分权的概念，是大家熟悉的，人们常用三权分立来概括它。

　　二是不同级政府之间的分权，也就是上下级政府之间的分权，不是搞大一统的中央集权。在这个意义上分权的概念，和联邦制的概念是紧密相连的。

　　三是政府和民间的分权，不是国富民穷，国强民弱，或只许州官放火，不许百姓点灯。在这一意义上的分权，与市场经济制度有很大的关系。我们可以看到，实行民主的国家，都是市场经济的国家，这一现象，恐怕并非偶然。

　　四是民间内部，不同群体，不同人之间的分权，不是财富和权力集中在少数人或利益集团手上。这个意义上的分权，要求一定程度的社会公平，包括分配和机会公平，不允许特权和贫富过分悬殊，机会只对少数人和利益集团开放，对大多数人关闭，有人无所不有，无所不能，多数人却一无所有，连机会和希望也没有。我们看到，在拉美和其它民主非常脆弱的国家，常常是分配和机会都极其不公平的社会。

　　分权对保证民主非常关键，原因是，做任何事情都需要有资源。如果国家的某个部分，社会上某个个人或利益团体掌握的资源足够多，他们用这些资源来颠覆民主的能力就相应强大。而如果其他人掌握的资源有限，他们阻止利益集团颠覆民主的能力也就相应有限。颠覆民主的力量强，对颠覆民主行为进行监督和反对的力量弱，民主就没有保证了。

　　所以，为了保证民主，需要有分权，包括分享国家权力和经济资源，不允许政府中间的任何一部分，社会上任何一部分人，掌握过多的资源和过大的权力。

　　王一江：美国明尼苏达大学终身教授， 清华大学经济管理学院特聘教授， 长江商学院访问教授。

(责任编辑：崔宇)