部分出让经营权的景区分布

　　半个月前，国家建设部正式发文，明令“国家重点风景名胜区经营权不得转让”。昨天，记者以投资方身份拨通了湖北赤壁市旅游局对外公布的赤壁古战场名胜区的招商电话时，一位人士说：“我们不卖了！建设部刚发了文。”其实，建设部几年来态度一直如此——景区不能转让！但近几年来，景区实际上是一边“禁卖”、一边“拍卖”。

　　“十一”长假，旅游成为大多数人的首选休闲方式。张家界、九寨沟、安徽宏村，这些风景绮丽的景区背后，活跃着许多企业的身影，他们是这些景区的目前的实际经营者。据统计，截止目前，全国已出让或鼓励出让景区经营权的省、自治区、直辖市有２０个以上，有超过３００个景区或景点都已经“转卖”。

　　然而，９月２３日，国家建设部正式发文，明令“国家重点风景名胜区经营权不得转让”。这让旅游景点经营权出让问题再次摆上桌面。其实，建设部此前曾多次下达“禁令”，严禁“以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地”。然而，建设部的再三“禁令”，收效甚微。往往一边是建设部“景区禁卖”，一边是地方政府火爆“景区招商”、公开拍卖。在景区经营权的问题上，建设部和地方政府的博弈由来已久。

　　景区经营权：

　　一个模糊地带

　　早在１９９７年，湖南省就分别以委托经营和租赁经营的方式出让了张家界黄龙洞和宝峰湖的经营权，成为了我国第一个出让景区经营权的省份。之后，其他各个省市相继效仿。例如，万象集团买断千岛湖、复星买断黄山唐模景区，另外像凤凰城、云南石林也都有企业参与经营。新希望集团买断桂林山水未果事件曾引发业内强烈关注。业内观点甚至认为“目前全国绝大部分风景名胜区都有企业渗入的痕迹。”

　　那么，这些以委托经营或者租赁经营方式出让的景区，到底是否符合现有规定？“现在国家旅游局并没有关于景点经营权转让方面的具体规定，所以不能够界定景区经营权转让是否合法或违法。”国家旅游局政策法规司的一位官员向记者表示。“对于一般风景区的经营权是否能够委托经营，国家目前并未明确规定。但对于世界遗产、历史古城、森林公园等风景名胜区，其经营权是不允许转让的。”北京第二外国学院旅游管理学院教授戴斌告诉记者。

　　记者查阅到资料显示，早在２００２年，专家就已经对风景区经营权能否转让展开辩论，当时建设部的态度是“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，管理机构不得从事开发经营活动，企业不能承担规划管理责任；２００３年１月，时任建设部部长的汪光焘曾表示“风景名胜区必须按照有关规定设立行政管理机构，不能以委托经营、租赁经营、经营权转让等方式，将景区规划管理和资源保护监管的职责交给企业承担”；２００５年４月，建设部再次表态“禁止转让国家级重点风景区经营权”。

　　事实上，对于经营权的操作，专家们认为“处于模糊地带”，没有全部“封死”，但也没有放开。大批名川大山被“转卖”给企业经营，并不乏运作成功的案例，但其引发的一系列问题，如景区资源被过度开发、环境遭到破坏、服务质量下降、管理混乱，引起了公众的强烈的关注。典型的例如，张家界武陵源景区在转让经营权后，因“运营悬崖观光电梯”和“滥拆建筑”等问题，引来各方谴责，甚至遭到联合国教科文组织的尖锐批评。

　　景区的

　　“禁卖”与“拍卖”

　　“核心景区不能推行任何实质性的经营权转让，对已经开发、成熟的景点以及其他重要的景点，不允许转让其经营权”——虽然，９月２３日的禁令在业内已众所周知，但记者在即将举行的２００５年中国旅游洽谈会的官方网站上，发现招商投资项目一栏中列出了至少１２０个旅游投资项目，分别来自北京、河北、黑龙江等约８省市，投资额从几百万到几十亿元不等，合作时间从长达５０年到短至１０年不等。

　　这些招商景区包括大别山、荆州古城、苏州平江古街区等著名景区，项目包括景区周围的环境治理、景区附近的别墅建设、著名景区周围景点开发等。看起来与“禁令”没有明显冲突。但专家分析，这些著名景区的投资额全高达几亿元，而作为投资回报，企业将拥有景区的经营权，这种以招商投资为名，变相出让景区的经营权的做法依然在上演。

　　记者以投资商的名义，拨打了湖北赤壁市旅游局的招商电话，以了解该市赤壁古战场名胜区的招商开发情况，“我们不招了，也不卖了！前两天仇副部长已经说了不让卖了。现在我们自己花钱盖，已经盖好门楼了。”赤壁市旅游局办公室的一位负责人说，他所说的仇副部长是建设部副部长仇保兴，一个“卖”字含义深刻。在湖北市２００４年旅游招商引资的５０个项目中，赫然列着武当山、大别山、荆州古城、赤壁等一系列历史名迹。而这样的现象不仅在湖北，在云南、四川等旅游大省，“卖”景区的现象比这个还要严重。

　　北京联合大学旅游学院的刘德谦教授今年８月份曾对媒体直言：“建设部对这个问题的态度，实际上也非常无奈，虽然不断提出禁令，但是没什么约束力，就好比猫捉老鼠，猫只有一只，老鼠却很多，最后只能是睁只眼闭只眼。事实上这几年，谁见到哪一个地方部门因为违反原则租赁或承包了某著名风景区，而真正被建设部点名处罚？但是建设部又不能不说，因为他们对风景区负有监管责任，他说了，就是尽责，至于人家不听，那就管不着了。实际上这是一种既负责任，又不尽负责任的行为。”

　　建设部想保护风景资源，而地方政府需要经济效益、甚至“形象工程”，双方在景区转让问题上一直处于博弈状态。

　　景区经营权

　　该不该出让？

　　景区经营权应不应该出让？这在学术界也一直存在着两种对立的论点。反对者认为，风景资源有着不可替代性和惟一性，故不能片面追求市场效益而对世界遗产和国家风景名胜区进行过度开发。支持者的观点则认为，经营与保护不矛盾。

　　中国社会科学院旅游研究中心张广瑞教授认为，景区所有权和经营权分离本身并不一定会带来景区破坏。景区经营权、所有权不分离和出让经营权只是经营方式的转变，是由谁经营的问题；景区资源遭到破坏往往是由于管理过程中出现了问题；随着旅游需求的增长，景区旅游人数的增加，如果景区的资源管理不善，即使经营权不出让，照样会破坏环境资源。

　　张广瑞指出，景区资源的保护和开发本来是一对矛盾，旅游业的发展或多或少会对环境造成影响，不管是谁经营都面临着这个矛盾。但是，完全地保护景区资源，就像把文物藏进地窖一样，是毫无意义的；同样，对景区资源的破坏性开发，则必定是短命的。因此，任何一个有远见的经营者都不会对景区进行掠夺性的开发。环境资源保护还有保护能力的问题，如果经营不善，连员工的工资都发不出，就更谈不上环境资源保护了。一些珍贵文化遗产，诸如莫高窟，已经做了很好的尝试，其采取了在现场建博物馆的做法，一般游客可在博物馆中看到仿制品。而有特殊需求的旅游者或专家，可以付高门票，看原物或原址。这样既满足了旅游需求，又不会破坏文物。

　　戴斌认为，建设部明令禁止景区经营权的出让，执行起来尚有很大难度，景区资源的开发、保护、配套设施等一系列费用，光靠政府财政是不能解决的，还需要众多企业的投资，而做为投资回报出让景区经营权无非是种最好的方式。问题在于，如何解决经营权出让后产生的不良现象？专家建议，有关部门对景区不应随经营权出让而失去“话语权”，如何继续提高监管力度值得探讨。

　　商报观察

　　被“转卖”的名山大川

　　名山大川的经营权被转让后，不乏皆大欢喜的案例，四川国家级风景区碧峰峡、安徽黔县宏村就是成功的景区经营模式。但经营不善、甚至对景区造成破坏的项目也不少见。世界自然遗产资源湖南省武陵源风景区在转让之后，就因投资商要建造“世界第一观光电梯”和滥建滥拆等行为，遭到联合国黄牌警告。

　　事实上，国内在关于景区经营权转让问题上一直存在着较大的分歧，早在１９９７年我国第一宗景区经营权转让案例的出现开始，关于“转让”还是“不能转让”的争论就一直没有停止过。

　　支持转让的一方认为，自然和文化遗产资源不开发利用就是极大的浪费，商业运作不但可以促进地方经济的发展，而且最好的开发可以带来最好的保护。反对的一方则认为，自然、文化资源不可再生，其价值远远超过了旅游带来的经济收入，开发一旦出现问题，就会带来难以挽回的损失。目前在国家缺乏相关政策约束的条件下，开发商为谋取暴利必定会利用手中的经营权疯狂赚钱，很难保证资源不被破坏。

　　业内的共识是，旅游产业本身所具有的开放性决定了旅游产业必须实行全方位开放的措施。在加入世贸组织之后，中国旅游产业的对外开放程度将逐步提高，旅游景区也将以委托经营、租赁经营、特许经营等多种形式开展更为广泛地对外合作，并逐步开放旅游景区市场。专家建议，应尽快界定景区经营权转让的性质，以平息争论、达成共识，为资本进人景区经营铺平道路，这对我国旅游产业的发展十分必要。

　　中南财经政法大学教授田振花从法律上分析了景区经营权出让，她认为，应该明确认识景区经营权转让不是出卖景区，更不是出卖景区的所有权。景区经营权的转让是在所有权、经营权和管理权三权分离的条件下，在一定时期内将景区的开发、经营和管理权交由获得景区经营权的企业，它是旅游企业开展资本运营的一种手段。

　　北京第二外国语大学旅游学院教授戴斌也认为，旅游景区经营权出让是市场经济发展的一个必然趋势，既然景区进行经营收费，就应该纳入市场经济体制进行市场化管理，就容许企业参与景区的经营中来，景区经营权出让对景区的保护和开发是有利的。

　　商报链接

　　美国景区国家管

　　上海交通大学客座教授吴琦幸曾撰文介绍说，美国的风景名胜管理采用三级制，即国家、州、城市。

　　首先由联邦政府确定一些最有价值、最有自然遗产保护和濒临消失的古迹遗迹，由国家承担保护、维修、管理的责任，这就是美国国家公园和国家保护区的由来。这些公园不管位置在哪一个州，实际上就是联邦政府的财产，由联邦政府拨款和管理。联邦政府为此专门成立了国家公园管理局，统一管理。当然所有的经费来源都是美国政府提供，作为给民众的一项福利，这些由国家提供经费的景区几乎不收门票向民众开放。

　　其次，一些不具有世界级影响的风景，由各州政府负责管理。这些公园的管理办法实际上也是参照联邦国家公园管理局的条例制定的，例如门票也是每张１０美元，只是这些支出和收入进入州政府的财政库，而景区的维修管理也由州政府负责。

　　美国的每个县或者一些比较大的城市都设有休闲旅游局，其负责管理本地的一些公园、野餐区、高尔夫球场、网球场等等。所有这些地方性的休闲设施都是免费向公众开放。

　　部分出让经营权的旅游景区时间（年） 省份（景区） 企业 年限（年） 经营方式

　　2005 河南栾川县重渡沟景区 北京清华工美建筑装饰工程有限公司 50 3年投资5000万元，整体买断景区

　　2005 云南丽江玉龙雪山 玉龙雪山旅游开发总公司 50 每年上缴玉龙县政府4000万元

　　2004 江苏江宁汤山风景区 个人和南京国旅联合公司联合买断 40 3年内，每年缴20万元；4至6年每年缴35万元；40年时缴100万元

　　2004 江西婺源县江湾 江西立天唐人房地产发展有限公司 50 3830万元买断使用权和经营权

　　2004 黑龙江茅兰沟国家森林公园 伊春东方实业公司 　 具体不详

　　2004 广东南岭国家森林公园 中恒伟业 50 门票分成，中恒伟业占41%

　　2004 新疆克州 中坤集团 50 独家旅游经营权和开发权

　　2002 贵州镇远古镇 湖南张家界的山水天下置业有限公司 50 前3年每年缴100万元，第4年缴门票收入的10%

　　2002 湖北夹山国家森林公园 凤凰古城旅游有限责任公司 50 4800万元买断经营权

　　2002 浙江千岛湖 万象集团 具体不详 投资5亿元

　　2001 山西绵山 山西民营企业三佳煤化有限公司 50 7年投资6亿元

　　2000 山东曲阜的“三孔”(孔庙、孔府、孔林) 深圳华侨城集团 　 控股50%

　　1999 福建武夷山 新华都、竹筏总公司、腾龙公司等五家企业联合成立的武夷山旅游股份发展有限公司 38 特许经营权租赁

　　1999 广西圣堂山 平南县华欢公司 50 承包经营

　　1997 四川碧峰峡 四川万贯集团公司 50 具体不详

　　1996 安徽黄山宏村 中坤集团 30 具体不详

　　声音

　　北京联合大学旅游学院

　　教授刘德谦

　　“禁令”不应该一刀切

　　对于景区投入开发不应做出过于严格的限制，我们已经进入开放的市场经济，为什么不用适合市场经济的办法解决风景名胜区的问题？风景名胜区作为公共资源，应该让更多普通老百姓来平等享受它。这个目的明确了，我们可以用多种方式来实现，通过完善的政策来约束他，通过严格的标准来限制他，而不是一刀切。事实上，出让景区经营权等市场化手段并不一定造成资源破坏，而真正的破坏往往是规划不周、认识不足、政府部门监管不到位的结果。

　　香港笔克集团总裁符奕斌

　　景区经营与保护可以统一

　　在投资商经营景区时如何处理资源开发与保护的关系这个问题上，一直有争论，很多专家也担心，把景区交给企业经营会不会导致企业只重开发收益不重保护？其实作为旅游投资者来说，以盈利为目的并没错，但是盈利的前提是有好的资源。如果旅游资源遭到破坏，旅游企业凭什么让游客再来，凭什么赚钱啊？因此开发要有序，要有论证和规划。我们以３．２亿元买断了湖南江永整个旅游区５０年的开发经营权，既开发也保护。所以旅游投资经营与景区保护有和谐统一的方面。

　　北京中坤投资集团董事长黄怒波

　　旅游业是长线投资

　　中坤投资旅游一开始是一种机缘，但现在对旅游业的投资，已是出于对市场的理性分析和对旅游业的深刻认识。旅游业是一个永久性的朝阳产业。对于地方，尤其是我国的中西部地区，发展旅游业资源条件好、投资少、起步快、见效也快。由于就业门槛低，发展旅游还有利于解决社会就业问题。对于企业而言，投资旅游业是很棒的长线投资，收益可达３０ －５０年，连续持久。这样的产业，当然值得投资。

　　中坤集团目前已投资安徽宏村、新疆南疆、北京京西等多个旅游项目，已成功的仅宏村一例，但仅黄山宏村一例足矣，这一例很有说服力。我们从这一案例中得到三条经验：一是要投资高文化品质的资源，这种资源是稀缺的，不可再生的。二是要做好资源的保护规划，保护得好，景区可永续利用。三是一定要给当地政府与百姓留出足够多的利益。

(责任编辑：孙可嘉)