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需要规划，更需要远见
应对老龄化社会的挑战，一个重要的前提是“建立有远见的政府”。
撰稿／汪 伟（记者）
２０２０年：一道门槛
到２００４年底，上海全市共建有养老机构４３９家，床位４０１３６张。 这个数字相当于上海６５岁以上老年人口总数的１．５４％。
其中，杨浦区福利院这样享受财政补贴的市、区县办的养老机构有２８家，床位６０１９张，占养老床位总数的１５％，街道（乡镇）办的彭浦新村老年公寓式的养老机构２３０家，占总数的４２％。东海养老院这样社会力量办的养老机构，则达到１８１家，床位１７１４４张，占到了上海养老床位总数的４３％。
２０２０年上海会有多少张养老床位现在还是未知，但２０２０年上海的老龄化程度是可以测算的。虽然１９７９年上海就已进入了老龄社会，近２０年又被称作“跑步进入老龄社会”，但专家还是认为，上海的经济仍很大程度上得益于中国的“人口学红利期”：一个低生育率和老年人口没有爆发性增长的时代。但上海进入老龄社会的第二个２０年期间，情况会变得不一样。测算结果，２０２０年将是中国人口学上一个标志性的门槛，人口学红利期的终结。对上海而言，这个转变将更见明显：那时候上海每三个人中就有一个老人。
“最近５到１０年上海将继续从人口学红利中获利”，上海老龄科研中心副主任孙鹏镖说，但是长期的规划已经成了迫在眉睫的任务。他特别强调说，这个规划应该突破官员的任期限制，着眼于上海更长时间内的发展。
上海市有关部门今年又下达了５年内每年新增养老床位１万张的要求，任务分解下来，每个区的增量在５００张左右。闸北区民政局办公室副主任胡晓红说，这是个巨大的压力。
扩容是一件十分困难的事。有的街道办养老机构，床位数达不到《养老机构管理条例》规定的数量，处在十分尴尬的位置。这些养老机构本来大多坐落在拥挤的居民区内，不要说向左右扩张，就是再增加一层楼面，也会因居民反对而不了了之。
在杨浦区的规划中，没有养老机构的街道，一旦动迁就要预留３５００平方米的空地，作为养老机构用地。这意味着１００到１５０张养老床位。然而，动迁也带来了新问题。位于动迁范围的养老机构，很可能就随着动迁而停办。民政局作为主管部门不得不磨破嘴皮，说服兴办企业放弃门面房置换或是现金补偿的巨大诱惑，另寻地方，把养老院一直办下去。
“我们现在都是到处跑，哪里有地块，赶紧给区领导提供信息，与建设局、经委联系，想先下手为强，把事情定下来”，胡晓红说，“闸北区内有空置的仓库和托幼场所都要考虑能不能转变成养老床位。合适的话我们就先置换下来，再寻找资金、找人，希望能有办过旅馆办过医院的人。”
而某区一位养老院的负责人则不无悲观地说，“我们区今年的５００张已经落实了，明年５００张还不知道在哪里呢。”然而，“即使保持这个增速，到２０１０年，上海的养老床位数也只能占到老年人数的３．５％。”孙鹏镖说，“总量仍显不足。”
与此同时，养老床位仍然呈现出利用上的不平衡。一些养老院登记排队的人数已经超过了入住的人数，而另一些养老机构的床位还在空置。市民政局社会福利处处长章淑萍说，由于上海中心城区、内外环之间和郊区人口密度相差甚远，市中心排长队而郊区空置的情况短时期内难以改变。孙鹏镖则说，这也说明有一些养老机构收取的费用超过了中低收入的老年人承受范围。
高收费导致的空置甚至让有些区开始考虑，那些高价的民办养老机构有无存在的必要。
某区民政局一位官员直言不讳地说，建设在加快的同时，他们“也在调查，到底我们区的需求结构是什么样。为什么很多老人在排队，可有的养老院还住不满”。
这位官员说，很多人来咨询办养老机构的事情，民办医院想转办养老的也不在少数。“显然，资本对这个行业还是有盈利诉求。但是从我的角度来说，我并不认为需要鼓励民办养老机构。我觉得很难管理，而且服务质量也很难保证。”
在这一点上，孙鹏镖的观点与那位官员完全分歧。他一直极力主张政策应该继续向民办养老结构开放，让政府办与社会办、国有企业办与民营办享受更大的同等政策扶持。
“从理论上来说，除了少数机构能获得政府资助，其他养老机构在政策面前是平等的。但制约民营养老机构发展的因素仍在。如果一个老板的其他投资都能获得贷款，唯独兴办养老院不能贷款的话，这实际是一种逆向的导向。”孙鹏镖说，“这个行业在引进民营经济上并没有什么诱惑力，上海几乎没有什么有名的民营企业进入养老领域。”
一本账，两种结论
虽然扩容任务紧张，现有床位利用不平衡，但手头上有了一批养老机构的电话，区民政局面对前来咨询的老百姓时，总算多了一些开口的余地。王先生到杨浦区民政局抱怨没有床位的时候，基政科的强科长就让他去一家新开的民办养老院看看。
几天后，王先生对记者说，这家民办的养老院费用太高了。每个月１３００元加空调费。“现在开养老院就像开饭店一样”，他说，“赚钱太厉害了。”他对此很不满，他特地算了一笔账给记者听。
我对我妈妈现在住的这家就有意见。不要护理的老人每月费用５５０元（３００元床位费，２００元伙食费，５０元管理费），需要护理的再加上３００元护理费。我替他们算过账，４０个老人每月的费用是１．２万：房租６０００元，伙食６０００元（每天买菜费用在１３０到１５０元之间，４０个人吃，加上油盐和米，每人每天５块钱）。管理人员吃住都在里面，不用交税。扣掉３个管理人员每人２０００元、护工每人７００元的工资，他们肯定赚钱。我觉得养老院如果想赚钱就搞不好。
但强科长不同意他的看法。
办养老院新建一张床位的费用不低于１０万元，私人资本改建一张床位也要１万元左右，第一年住不满，肯定亏损，如果规模不大，第二年还会亏损。如果像你说的这样赚钱，上海大老板多得很，为什么不来投资养老院呢？现在民营养老院一般需要资金也就是几十万，几百万的老板我就没见过。现在上海是什么地价？如果大老板有地，你说他是搞房地产还是搞养老院？
彭浦新村老年公寓院长程玉云说：
１９９７年彭浦街道盖养老院投入２７０多万，现在每年盈利有２０万，前两年好一些，有２５万元。床位开始是５０张，后来又加了４张。收费是９００元每个月（４７０元床位费，１８０元管理费，２５０元伙食费）。不收需要全护理的老人，一般都是自己能护理或者半自理。
我们院里的工作人员都是自己从家里带饭过来吃。有些养老院里食堂人员的工资是从伙食费里出，我们从行政开支里出。
东海养老院的财务主任蔡女士告诉记者：
２００４年，东海养老院总收入为１５９．６万元，总支出为１４２．３万元，利润１７．３万元，上缴１５万元。收入主要来自护理费和管理费。每个老人每月交费从８００元到１３００元不等，平均是１０００元一个人（伙食费一样都是２５０元。床位费从四人房朝北的３５０元到单人间９００元不等。三级护理２００元，二级护理３００元，一级护理４５０元）。支出主要是工资和水电煤。管理人员工资均由集团公司发放。４５位护工一年的工资开销在４０万到５０万之间。另外食堂员工、医护人员、门房等工资也要占一部分比例。
２００３年用电开始按民用来收费，用水也开始按民用水收了。另外就是清洁、卫生费用不收。煤气还没有什么优惠。营业税全免，所得税全免。
最近修建了电梯，一共花了４０多万，区里补助了十几万。８月份东海养老院总收入４．４万，总支出５．１万，亏６０００多元。
而杨浦区福利院办公室主任董肇文则说
福利院不盈利，也不以盈利为目的。每年收支基本上持平。一年总开销是６００多万元。政府拨款３００多万，福利院收入也有３００多万元。
开支主要是水电煤、添置设备和职工工资。一般情况下，每年用电３０万元，用水６万元，煤气５万元。杨浦区福利院在职职工有５７人，属于国家编制，工资都是来自于政府拨款。外地临时工６０人，最低工资是每月７００元。
床位费为４５０元、５８５元和６５０元三级。护理费分１５０元、３００元、４５０元三级。伙食费每个月２３０元。一般来说，每个老人每月总支出额大约在１０００元左右。
其实，王先生、民政局和养老机构的账算起来大体相当。章淑萍说，养老机构是个特殊行业，既有营利性，又有福利性，回报率低，投资回收周期长，但管理又比较复杂，难以吸引大的资本投入。市民的抱怨既是源于对福利性的期待受挫，也是因为老年人退休工资和养老院收费之间的现实差距。
《上海市２００４年老年人信息报告》显示，城镇老人在２００３年上半年平均每月的个人收入为１０１４．９元，比１９９８年的调查结果增加３１８．３元／月。农村老人在２００２年平均每月的个人纯收入为３０３．８元，比１９９８年的调查结果增加７３．３元／月。但他们对经济方面的自我评价几乎与和５年前没有变化：感觉自己目前经济状况很宽裕的占０．４％，比较宽裕的占１１．５％，一般的占６５．４％，比较困难的占１６．７％，很困难的占６．０％。
用这份收入来支付养老费用，显然捉襟见肘。一般政府、街道、事业单位和国有企业兴办的养老院平均收费在千元上下，条件更好一些的民营养老院收费在１３００到１８００元之间，收费２０００元以上的床位为数不多。但养老院里还住着很多月收入不到１０００元的老人。彭浦新村老年公寓院长程玉云说：
老人退休前如果是在机关、医院和学校的话，子女不需要贴钱。但一般人工资只有七八百元，１７个老太太没有养老金，靠配偶单位发的补贴，还有５个完全没有任何收入，这些老人都要子女补贴。当然他们中有房子的，租金也会给孩子。他们手头上也都有点钱，一般都是两三万元，房子拆迁的手头钱要多一点。这些钱都是留着生病的时候用的。
章淑萍说，养老机构的经营状况，由于和投资规模、投入方式和管理水平不同而有差异。但经过水电煤价格的优惠和免税政策，养老机构成本压缩的空间不大，解决问题的根本办法是提高老人的支付能力。上海市退休工资９月份按“普遍增加及托底增加的基础上，对高龄低收入老人实施特殊增长”的方式调整过一次，而对那些有意愿但无力进养老院的老人，政府有责任予以帮助。
公共财政的使用要公平
孙鹏镖将一边排队一边床位空置的情况描述为“有需求但是无法形成消费市场”。他反对因此就怀疑民办养老机构存在的必要，而倾向于章淑萍的观点：应该增强上海老人的支付能力。
上海目前在养老机构中养老的老人交纳费用的来源结构并无详细资料和分析。那些“有需要但住不起养老院的人的生存状况，要尽早提上议事日程”，孙鹏镖说。
他认为，运用公共资源建造的养老机构要体现公平与公正。所有的养老机构都享受免税和减费政策，并享有水电煤方面的价格优惠。上海还有２８家福利机构的６０００多张床位享受政府的财政补贴。对这其中的６０００多位老人而言，不管是社会救助对象还是普通交费入住的老人，都没有区别地享用公共资源的补贴。孙鹏镖认为，这种“没有区别”的状况对那些收入较低、有意愿但是没有能力入住养老机构的老人来说，是不公平的。
“养老床位和医院床位还不是一个概念，一旦进去，对公共资源的占用是长期的。前面的人不出来，后面的人就进不去。”孙鹏镖说，不公平的资源分配会进一步结构化。
孙鹏镖透露，上海正在与欧盟合作，尝试建立一个评估体系，评估哪些老人可以进那些由公共财政支持的养老机构。在设想中，评估将跟踪进行，如果先前进院的老人经济状况改善，就要将资格让出来，形成一个能进能出的体制。在未来，至少由公共财政支持的养老机构的大门，不会仍没有鉴别地向所有老人开放。
上海市民政局透露，评估体系实施之前还面临着一个法律地位的问题。有关人士表示，民政部门正推动修改《上海市养老机构管理条例》，届时会纳入将评估的内容。计划中，修改后的这部政府条例会提交上海市人大，寻求作为地方法规通过，以此确立包括评估体系在内的上海养老制度的法律地位。
作为一名政府研究机构的专家，孙鹏镖认为，未来的老年人问题中，公平话题将会越来越凸现。
“在中国前几个五年规划中，都提出要以经济建设为中心。政府集中全力发展经济的时候，是要以牺牲一定的民生福利为代价的。而老年人不是生产者，他们的福利更易于被牺牲。”孙说，“上海的人均ＧＤＰ已经达到中等发达国家水平，到了花更多心思考虑民生问题的时候了。面对可以预测的人口发展趋势，政府应该制定更长时期的规划。”
民政系统支持的力度和协调的能力有限，应该从更高层面推动养老事业的发展。孙鹏镖说。他认为，今天的规划将关系到未来社会的稳定。“在一个老龄社会里，老年人利益表达在社会结构中的位置值得关注。”他引述上海社科院卢汉龙研究员的一项研究说，“１０年前老年人的养老金属于中等收入，但现在老年人的生活水平在相对下降。”
老龄化问题需要超越政府官员的任期，根据人口学周期调整规划，已经是学术界的共识。上海社科院副院长、经济研究所所长左学金谈到“人口学红利”时说，“２０年以后的情况是肯定的，人口老龄化，劳动力人口下降，劳动力负担增加，劳动力成本上升，光是老年人的护理就……将变得很昂贵。”他认为，人口学的调整至少要提前２０年进行。
全国老龄工作委员会办公室政研处处长党俊武也认为，应对老龄化社会的挑战，一个重要的前提是“建立有远见的政府”。他承认，发展中国家问题很多，但“最严峻的问题是借工业化、现代化和城市化的任务而忽视老龄社会的转型及其问题。”他说，“如果囿于原有战略和发展目标，就是原有战略目标的奴隶，或者如果借故忙于原有目标而拖延调整战略……其后果不堪设想。” (责任编辑：铭心)
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