针对非理性繁荣的房地产市场,中央政府在短短两个月内连出三道金牌,被人们称为“房地产新政”。然而,就房地产新政的大部分措施来看,与其说中央政府是在调控房地产市场,不如说是在调控地方政府。而房地产新政能否成功,关键也在于中央政府与地方政府之间的博弈。

    实际上,中央政府对房地产市场的调控,不自今日始。早从2003年本轮宏观调控还没有正式开始时起,中央政府就已经试图对房地产市场进行宏观调控,并要求地方政府采取相应措施。但是,这些政策在一定程度上被地方政府消解了,在2004年这个“宏观调控年”,房地产市场反而愈来愈趋于非理性。

    个中原因不难理解。房地产市场呈现繁荣景象,哪怕是非理性的繁荣,都可以增加城市官员的政绩、增加城市政府的批地收入和财政收入。因此,地方政府或明或暗、有意无意地采取一些政策措施,推动地价、房价上涨。同时,地方政府在制定本地房地产政策之时,也倾向于最大限度地利用中央政府的鼓励性政策,而最低限度地遵守中央政府的限制性政策。并且,地方政府经常利用中央政府政策上的漏洞。

    可以说,部分城市房地产市场近年来的非理性繁荣,在很大程度上是地方政府放纵、甚至操纵的结果。这种结果,是合乎地方政府利益的。然而,天下没有免费的午餐。地方政府在收获房地产市场非理性繁荣的利益时,必然带来风险。而这些风险,却要由中央政府来承担。即使是地方性的,也因其牵涉全局,而必然最终由中央政府承担。

    因此,中央政府具有抑制房地产非理性繁荣的动力。不过,中央政府的政策实施机制,却使得其政策有效性大打折扣。根本原因在于,过往出台的中央政府的调控政策,不是利率、税收等真正的宏观经济政策,大部分是行政性手段,而这类政策,注定了需借助于地方政府来执行。即使在房地产新政的三部政策文件中,大部分条文也都是“地方政府应当如何如何”。

    然而,地方政府出于现实的利益考虑,是不愿意抑制房地产市场的非理性繁荣的。这就是中央政府所采取的稳定房地产市场的诸多政策的困境所在：这些政策,由其性质所决定,只有通过地方政府这一中介才能发挥效力；而地方政府却有强烈的动机,截留这些政策。结论是清楚的：中央政府如果要控制房地产市场的非理性繁荣,就需要重新思考政策的性质及其执行体系。

    就政策的性质而言,应当淡化政策之行政色彩,而运用真正的宏观经济政策,也即被经济学教科书所肯定的,包括信贷政策在内的货币政策、包括税收、补贴制度在内的财政政策。这类政策,不需要借助于地方政府,即可直接作用于企业和个人。假如中央政府的政策属于这种性质,自然不用担心地方政府的干扰、抵制和扭曲。

    不过,尽管中央政府有权运用宏观经济政策对经济进行管理,但房地产市场具有一定地域性,因而,地方政府也有权针对本地情形制定若干管理政策。因与中央政府所处地位不同、视野不同,以及利益不同,这类政策未必合乎中央政府的通盘考虑。

    此时就涉及到,当政策发生冲突时,如何进行协调。其实,按照政治的基本原则,这种协调是单向的：地方政府的政策,必须服从于中央政府的全盘考虑。问题在于,如何改变地方政府的政策。“国八条”将房地产市场的稳定与行政首长的乌纱帽挂起钩来,中央政府也派出高官亲赴各地调查督办。

    这种做法是非制度化的,其效果是无法预料的。也因此,尽管中央政府的政策信号再明确不过,但在某些城市,市场仍然存在侥幸观望心理。因为过去几年的调控已经让人们形成了一种信念：中央的政策未必会被地方认真执行,地方政府有可能扛得过去。

    因而,欲要使中央政府稳定房地产市场的政策真正发挥效力,就应当尝试构建一种公开地解决中央与地方有关房地产政策冲突的程序架构。这恐怕应当是“房地产新政”所要追求的目标之一。

    对于转型中的中国来说,最漂亮的解决问题的方式是,除了解决了眼前的问题之外,也促成了新机制、新制度的生长发育。就政府管理经济的权力来说,这种新制度的内涵就是：中央政府和地方政府应在各自的权限范围内行使权力,中央政府应证明自己所采取的政策是真正的宏观政策；一旦发生政策冲突,应当通过公开的程序,使地方政策服从于中央政府的考虑。