--对“十一五”期间经济体制改革的思考与建议

　　我国经济体制改革正处在战略性攻坚的关键阶段。在2006-2010年即“十一五”期间，经济体制改革的方略如何铺陈？这是制定经济社会发展战略中的一个重要问题。综合分析当前改革状况、未来几年国际局势、国内经济社会发展态势及其对体制改革的要求，笔者提出“以政府改革为重点，上下内外联动创新”的框架思路，要点有四：“上改政府管理体制，下改微观关键领域，内创人本型协调发展体制，外创全球化参与应对机制”。

　　以职能转换为重点推进政府管理体制改革

　　分析下一阶段改革面临的任务，可以列出十个方面(政府、农村、国资、非公、金融、市场、宏观、社保、涉外、社会发展事业改革等)，在如此众多头绪中，重点抓什么？我认为，“牵一发而动全身”者，是政府自身管理体制改革。建议“十一五”规划明确提出，把整个改革的重点放在政府管理体制的改革和创新上面。

　　这里，涉及一个深层问题，即“政府主导型”的体制模式问题。中国前一阶段改革依据的是上世纪90年代初确立的这样一种目标模式：“就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。请注意，这里边的这个“使”字和“宏观调控下”的“下”字。谁来“使市场”？政府。在谁的“宏观调控下”？政府。这表明中国原来设计的市场经济体制模式是一种“政府主导型”的体制模式。实际上，这十几年在实践中所体现的也是“政府主导型”模式。实践表明，经济和社会生活中出现的诸多矛盾和问题，从制度的角度来分析，与政府自身管理体制改革尚未到位有关，也与当初设计的“政府主导型”体制模式框架有关。前者是“标”，后者是“本”。因为在总体上设计、确立了“政府主导型”体制模式，于是乎在实践中政府才有那样的职能。有关方面要意识到，随着政府自身管理体制改革的深化，将会触及到“政府主导型”的经济模式。这是一个带全局性的问题。为避免争议而贻误战机，“十一五”期间，应着力推进“政府自身的管理体制改革”，并以此为重点推进全面体制创新，在创新中逐步形成一个新的、有别于“政府主导型”的经济体制框架，循序渐进，逐步升华。

　　推进政府自身的管理体制改革，实质性内容主要有如下几点：

　　一是，推进政府职能的转换。

　　二是，改革审批体制。

　　三是，推进政府机构改革。中国长期以来实行五级行政体制，管理半径较短，管理人员众多。根据人事部门提供的数据，目前正式纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的公务员，全国达600多万。现在客观情况发生了很大的变化，一则交通条件变化，尤其是高速公路修起来之后，交通方便。二则通讯条件变化，通讯手段非常快捷。随着交通通讯以及管理能力的变化，中国长期以来所一直延续的政府管理架构需要改革。按照精简、统一、效能的精神，建议按四级进行设计，以逐步解决层次过多的问题。“十一五”期间应拿出方案进行局部实验。

　　四是，与政府机构紧密相关的社会事业单位改革。社会事业领域包括文化、教育、卫生、体育、科研等几大系统。据笔者了解，此领域约150余万个单位，人员2900万人。这些单位是与政府机构紧密联系在一起的。由于这个领域情况比较复杂，政策性极强，不能采取单一化的政策，应按照政府配置资源和市场配置资源相结合的思路，采取公共性、准公共性和营利性区别对待的方略分类改革。

　　五是，与政府紧密相连的社会管理和政治体制改革。随着工业化、城镇化、市场化以及参与经济全球化的推进，中国社会结构已经发生并在继续发生一系列新的变化。“十一五”期间要探索新的社会运转和社会服务的新机制，以形成一套与经济市场化、政治民主化和文化多元化相适应的新型社会治理模式。同时相应推进政治体制改革，补上这条“短腿”，实现市场经济、民主政治、先进文化以及和谐社会“四位一体”的新型体制格局。

　　在更具关键性的微观基础和市场体系领域推进体制创新

　　一是，在继续推进竞争性领域国企改革的同时，向垄断性行业和领域推进。目前，国有资本大约有一半左右分布在竞争性领域，另一半左右分布在垄断性行业，大体上是“平分天下”。从最近本人实际调查看，也不容盲目乐观。以辽宁为例，全省至今尚有地方国有企业4482户，其中“国有独资”企业仍高达62.2%。同时，全国竞争性行业国企亏损仍比较严重。对竞争领域的国企改革估计不宜过高。

　　推进国有经济布局和结构战略调整，需要开辟“第二战线”，即向垄断性行业推进。一是“自然垄断业务”部分，非公有资本可以进入，但是明确只能以“参股”方式进入。非公资本参股后也形成“投资主体多元化”，但是这种多元化是由国有经济控制的。由“禁止”非公有资本进入到允许进入，是一个很大的突破。至于另一部分，即除“自然垄断”业务之外的其他业务，非公有资本和国有资本均可以以“各种”方式进入，可以控股，也可以合资合作，也可以搞项目融资。在平等竞争中，国有经济与民营经济会都得到发展。对此项改革切勿因遇到阻力而动摇。

　　二是，由细胞单位的国企改革向整体的国有资产管理体制改革升华。决策层和整个社会今后对资本的关注要重于对企业的关注，尤其是对国有经济这一板块而言，更应该“强化国有资本概念，淡化国有企业陈见”。下一步逐步由对单个的国企改革升华为对整个国有资产管理体制的改革。结合政府管理体制改革，横向上实行“政资分开”，建立与行政系统相独立的国资监督和管理系统；纵向上实行“上下权益分开”，由中央和地方“分别代表国家享有所有者权益”。同时，理顺国资监督和管理部门“出资人角色”与“监管人角色”的关系，明确国资部门虽代表国家行使所有权职能，但也不可逾越权利边界，必须尊重和维护企业的市场主体地位及其权利，不能以任何名堂直接干预企业的经营活动。

　　三是，由现在的国资系统改革向金融系统特别是国有商业银行领域改革拓展。这应该是下一步改革的“新戏”。要按照既定的程序，推进中国银行和建设银行的股份制改革，实现成功上市；相机推出工商银行、农业银行的股份制改革。对于四家金融资产管理公司，应围绕如何提高不良资产回收率来改革机制。邮政储蓄体制改革也应有实质性推进。鼓励民间资金参与农村信用社和城市商业银行的改造重组。此外要按照体制创新的思路，积极发展一批非公有制性质的金融企业。据笔者实地考察，越南已建立38家私人股份制银行，值得中国学习借鉴。

　　四是，市场体系创建由商品和服务市场向生产要素市场推进。现在存在的突出问题是“要素(资金、土地、劳动力、技术等)市场双轨制”，而且双轨之间的价格落差很大，重影响了要素资源的合理流动，并由此引发生产要素领域的“寻租”等严重腐败问题。对此，老百姓非常不满。因此，在“十一五”期间应该推进要素市场的建设和要素价格改革，克服严重的“要素双轨制”的问题。在资本市场方面，在全面解决“股权分置”的基础上继续解决其他制度性问题，并着力推进利率市场化，改革汇率形成机制，完善资本市场结构；在土地市场方面，重点是全面推行经营性土地“招(招标)、拍(拍卖)、挂(挂牌交易)”制度，理顺土地价格形成机制；在劳动力市场方面，促进实现劳动力在城乡之间和各类企业之间合理流动，在流动中形成合理价格水平；在技术市场方面，做好技术评估、作价和技术产权的转让，促进技术流动和创新机制的形成。

　　着力推进“以人为本”和全面协调可持续发展方面的体制创新

　　中国目前经济社会生活不断暴露出的种种有悖于以人为本、全面协调可持续发展的问题，有其深刻的体制背景和机制根源，而且这种背景和根源相当复杂。从战略性创新角度分析，建议重点抓如下三个方面体制改革和创新：

　　一是，着力推进农村经济体制改革。农村的改革，就体制而言，主要是农村土地制度改革。要扩大农户土地的流转权，并解决抵押权和继承权问题。要推进农村劳动力市场化改革，逐步解决农村富余劳动力转移就业的问题。下一步，要深化户籍制度改革，引导农村剩余劳动力平稳有序流动。同时深化农村税费改革、农村金融改革、粮食棉花流通体制改革等。

　　二是，民生类制度创新。民生类制度创新包括就业制度、收入分配制度、社会保障制度，以及医疗卫生和教育等同亿万人民的生存和发展息息相关的制度。一方面要妥善“摆平”和协调好社会各方面的利益关系，努力做到使群众安居乐业，实现社会公正；另一方面又要实事求是地调整社会政策，防止片面过激的倾向。这里的关键重在建立包括养老、失业和城乡医疗的社会保障制度。在医疗卫生体制改革中，要协调政府、市场和社会的关系，我的基本想法是三句话：“政府管基本医疗保障，市场管超值医疗服务，社会管各方广济善助”。

　　三是，抓紧建立“现代资源产权制度”和“现代环境产权制度”。这是经济增长方式转变、产业结构调整和调节人与自然关系的重要制度支撑。“建立现代产权制度”是一个科学命题，在实践中被狭隘化了：把它等同于企业产权制度。笔者认为，现代产权制度不等同于现代企业产权制度。下一步，围绕“资源紧缺”这一战略瓶颈，不仅要在结构、技术、增长方式方面作文章，而且要在制度创新上找出路。出路之一，就是必须建立“国家资源现代产权制度”，包括国有土地资源、矿产资源、水资源、森林资源、海洋资源等，在资源和环境领域建立一整套包括产权界定、产权配置、产权流转、产权保护的现代产权制度，(例如，各类资源产权转让的价格问题很多，要使各种资源价格充分反映资源、环境和生态的真实成本和供求关系)。与此同时，还要建立“现代环境产权制度”，通过产权界定制度，做好生态环境的价值评估；通过产权流转制度，使优质环境的受益企业(尤其是房地产开发企业)支付相应的转让费用；通过产权保护制度，维护环境投资者的合法权益。这方面我们整个社会的产权概念很模糊。总之，通过一系列产权制度创新，使人们从利益的角度合理利用资源和保护环境，使资源资本和生态环境资本升值。

　　从“参与”和“应对”经济全球化两方面推进整个体制创新特别是涉外体制创新

　　首先应积极参与经济全球化的进程。从更深层次来说，参与经济全球化的进程不仅涉及相关产业问题，而且涉及经济体制问题。必须积极、主动地改革国内现有的体制。从宏观角度来说，重点是改革现有的企业制度、市场制度、分配制度和政府管理制度，以与现代市场经济体制接轨；从涉外体制本身来说，重点有三个方面：一是外贸体制改革，加快内外贸一体化进程和贸易便利化进程；二是外资管理体制改革，拓宽投资领域；三是围绕“走出去”建立与中资跨国经营相应的体制，并尽可能增加新体制的适应性。

　　另一方面，在参与经济全球化的进程中，面对严峻挑战，要争取战略主动，建立“应对”“后过渡期”和国际经济旧秩序诸种新挑战的机制。一是产业拓展应对机制，二是贸易摩擦应对机制，三是资本并购应对机制。通过体制创新寻求扩大对外开放与保护并增进国家权益和民族独立的平衡，以实现尽可能大的战略利益。

　　作者：国家发改委宏观研究院常修泽

(责任编辑：谢剑)

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