2005年10月23日，由中国经济体制改革研究会主办的第三届“中国改革论坛”在北京中苑宾馆举行。本届论坛的主题是“深化改革与构建和谐社会”，搜狐网财经频道作为论坛网络协办单位对大会进行了独家报道。以下是中国社科院农村发展所所长张晓山的精彩演讲：

　　张晓山：各位老领导、各位专家、各位代表，很高兴有机会来向大家汇报一下这方面的体会。刚刚小敏说我是这方面的专家对我来讲不太适合，对土地问题的研究我不是专家。因为小敏给了我一个命题作文，我是从事农村研究，任何时候都离不开土地，从非专家的角度来研究一下土地问题也是抛砖引玉。今天来的有专家，这也是一个很好的学习机会。

　　我们农村发展研究所研究的主要是“三农”问题，其中关键的问题是土地问题，土地问题的核心是政策问题。因为现在社会上有很多纷争，包括农民的上访，过去很大程度地讲农民负担，但取消农用税之后很大的问题是土地的纠纷。

　　一、法律、政策在土地问题上敌不过利益

　　我们在下面调研对此体会比较深刻。中国土地及其所有制实际上是由乡镇村组不同的土地占有形式。按照《宪法》规定土地是集体所有，但到底是哪一层级现在不明确。农村集体土地使用大体分为两类，一类是农业用地（耕地、林地、养殖用地、水面），从经营方式可以分为承包地、自留地、买断使用权的四荒地，第二是建设用地，包括宅基地、企业用地、水利用地、道路用地、也包括学校、幼儿园、养老法院公共娱乐设施等公益事业用地，既有乡镇集体所有，也有村组集体所有。所以农地的内涵是多样性的，所以我们讲有时候从农地角度讲土地应该如何，那我们到底讲农地中的哪一类土地？这应该做一个比较细的分析。

　　《中华人民共和国宪法》规定“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征用，任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”根据这个法律社区、集体不拥有让度土地的权利，往往是按照国家征用土地的程序收为国有，社区公民除了按政策规定获得相应的补偿，不能够分享农地转为非农用地所获的增值收益。但这里“国家为了公共利益的需要”，这个公共利益很难界定，而且有些是以公共利益的名义实际上背后是大的既得利益集团。交通、水利、水电等等占地可以说是公共利益，但背后有不同垄断部门既得利益集团，所以在公共利益方面出现了一定的混淆和问题。公共利益相对应的就是公共产品，这样的话我们所说的稀缺生产要素——土地就变成了廉价的公共产品，对农民的剥夺随之就合法了。

　　现在我们讲征地材料，引了很多的材料，征地之后的收益，土地作为第二财政，以地生财土地、政府、开发商联合等等，这些问题都是在这个过程中有了一个合法的合同。另外我们讲法律制度是一切行为的底线，遵纪守法是每个公民的基本要求，但在土地问题上这个底线被突破是司空见惯的，所以在土地问题上，《中华人民共和国土地管理法》《农村土地承包法》很多条款不能得到贯彻、执行。各方面都在对农民的土地下手。《中华人民共和国土地管理法》规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《农村土地承包法》规定未经依法批准不得将承包地用于非农建设。但我们下去调查，遵守起来是很难的，就是说这个法律很难做底线。我们在东部沿海地区、西部边远山区调查，发现出现的情况几乎都是相似的。这是一份西部的土地租赁协议，这是村委会和村民订的协议。上面写了为加快地方经济发展，增加农民收入，加大村集体经济基础建设，村委会研究决定在什么地方建立一个畜禽市场，经甲乙双方协商达成协议，乙方同意把土地租赁，每亩土地8000元，租赁费9040元等等，协议生效后乙方不得以任何理由阻挠甲方的施工。乙方的利益是承包，现在村委会要搞畜禽市场，显然是非农用途，甲乙两方的一个协议就可以实施了。在东部我们调查这是村委会和组里的协议，为发展经济，经支部，12组的承包地创建水泥瓦厂，对土地协商一致，同意租用，租用期间甲方每年向乙方支付土地费1000元/亩等等。实际上这两个地方相距几千公里，但这个协议惊人的相似。而且这个协议还要经过法律见证，这个协议是合法的，但和《土地管理法》《农村土地承包法》一对肯定是合法的，但这已成了见怪不怪的事。和土地利益相关的各方都在向土地伸手，宅基地问题，农民没办法了，只能盯着宅基地。《中华人民共和国土地管理法》规定农村一户只能拥有一户宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，但实际上下面超标很严重，据调查有一户宅基地面积达到13亩，有的全县宅基地达3亩。有地区规定每户宅基地不得超过133平米。后来我们到下面一看，有一家的宅基地是比较小，但实际上他在村口还有一块2亩地，后来经了解情况他是把承包地转为宅基地，而且据了解这种情况非常多。在土地问题上，利益相关各方都在伸手。

　　政策方面，我们是实行世界上最严格的土地管理制度，集中统一领导，省级以下的垂直管理体制，落实根据总量的动态平衡、征地管理实行四个必须等等。土地条例、规章的出台，可以说我们有关部门用心良苦，这方面确实做了很多的工作，但上有政策下有对策。宏观调控确实卡住了一些开发区建设，但出现了很多打擦边球的情况。我们今年调查，跟东部沿海省的一位管土地的同志谈，2004年这个县级市建设用地指标1500亩，2005年只给了700亩，但是按照我的发展速度从理论上讲需要4500亩左右。他说2005年固定资产投入预计要18亿，按照每亩地投入额40万元，我们就需要4500亩，我说这你能解决吗？他说没问题，他说从几方面保证，第一给我的是700亩指标，但是省厅还有一些机动指标，这个机动指标谁公关力度大就可以争取下来，这里有一个“寻租”机会，我去跑，争取从700亩跑到1500亩。而且现有建设用地还有很多，盘活存量又可以解决1500亩。省厅现在控制得严，最后要下一个政策，规定违法用地最后的期限，在一定期限之前通过一定手续，交纳罚款就可以补办手续，这样还可以争取一些指标，最后还有一些干脆不报，等于是上面默许。所以现在不要说700亩，只要真正好的项目毫不犹豫就批。说铁苯的问题实际上是涉及到很多复杂内部的利益纷争，他说铁苯是一个好项目，广东、浙江有的项目都比铁苯大，也都上马了。后来我也从其他方面了解一下，他反映的情况还是比较真实的。权力与资本的结盟的连接点是利益，所有最严格的土地管理制度的纸上的文件与地方政府开发商等的实际利益相比，是苍白无力的。这是国土资源部长的话，他说我们所有的文件都是纸，纸上的东西跟利益比那根本是敌不过的。

　　第三个问题是我们一直在想的问题，高尚全主任也做了报告，就是从起点到终点的过程。因为现在我们强调起点的公平，因为市场经济，通过起点公平之后，最后达到提高效率。起点公平我们说小规模的均田，无论土地是私有、还是集体所有、按户承包经营权也好，最终起点也好，都是小规模的均田。在这种情况下最后终点的公平能否实现？就是过程是怎样的？我们讲一个好的市场经济的环境下，起点之后农地转为非农用地就应该通过平等的市场竞争，是作为平等的交易中心，按照今天范司长讲的根据资源的供求状况和稀缺程度确定价格，使农民即使失去土地也可以得到相应的、充分的回报。农地本身如果一个好的市场经济环境在这种情况下我们可以通过竞争、达到土地向能够利用它的人手中集中达到小平同志讲的第二次飞跃，形成好的经营，这也是好的市场经济的结果。但是在坏的市场经济下，我们农地的征用变成非农用地，资本和权力的结盟，对农地剥夺，一些大公司进入农业，圈钱圈地吸血、然后拍拍屁股走人。有的做个局，你看农业公司捆绑上市效益很好，但只要一上市之后效益就糟糕了。在这种情况下政府又和公司扶优扶强扶大，损害农民。这里包括乡镇、村干部等等都参与进去，这样坏的市场经济出现就把矛盾激化了。在坏的市场经济条件下，无论是哪一种公平的起点，土地私有也好，国有永佃也好，土地集体所有也好，农户有承包经营权也好都会达到不公平的终点，交易越容易剥夺越容易，进程越快。兼并有两种情况，一种是所有制关系基础上按公分配的阶级分化，一种是按权分配的等级分化。这里要警惕的是按权分配的等级分化。

　　“ 死不减，生不增”实际上已经在从对土地的个人权利向财产权利过渡。但土地集体所有体现的成员权的利益如何体现？第二耕地归农民私人所有，单个的小农户是否具有谈判能力和保护其产权的能力？第三怎样看待村社区组织的两重性？村级组织应该是全面地看，一方面是自上而下垂直管理体系的神经末梢是基层政权的延伸。但另一方面，在一定条件下它有可能成为真正的农民自治组织，成为农民的利益雇工。这两种情况都有，所以你要找各种案例，头一方面案例可以找到很多，第二方面的案例也可以找到很多。围绕集体土地的产权改革而发展起来的村社组织，有两种模式，一种是以广东南海、深圳等社区土地股份合作经营为代表的由村集体到村民全员性的社区土地股份合作制。另一种是以浙江等地“股田制”为代表的，由部分村民自我发展起来的以土地为纽带的农业生产合作经营。无论是什么形势，利益共同体想尽量保全农民的权益，想尽量把土地增值权益保留在这儿，使社区成为利益获得体。现在广东集体性建设用地把使用权和国有用地一样，按照同地同价同权的原则，通过召开化原则进行交易，但是这方面有的专家提出法制如何协调等等，而这里又存在新的问题，但我觉得这种做法本身起码是一个尝试。我们讲集体所有，集体怎样落实，谁来代表集体？怎样受到监督？集体本身的权力怎样实现？这都是一些问题。

　　我最后一个问题就是农民对土地财产权的实现，必须和农民民主权的实现相结合。没有民主权这些措施以后都会走样。农民的民主权就是有法制，可操作的法制程序，低廉的打官司成本。群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权。所以农民民主权利的实现和农民对土地财产权利的实现是一个问题的两个侧面。人民的物质利益靠民主权利保障，而民主权利随着人民的物质利益实现越来越受重视。集体的财产处理方式和普通人民的利益挂钩，村民就有热情去参政、议政。因为他们清楚地知道没有政治上的民主权利保障，他们即使得到的经济利益，已经落实或将要落实对土地的财产权利也很容易被剥夺。就是说农村的土地被征用，城市有强制拆迁，拆迁中也出现很多矛盾，出现很多不公平。但城市居民都有产权证，即使有产权证，但没有一个很良好的法制环境，很多问题诚信友爱、公平正义没有得到实现，他的财产权利也很容易被忽略、被夺走。但是物质利益和民主权利的互动应该是一个漫长的过程。

　　最后我们感到通过各方面的了解感觉私有财产并不是构筑市场经济所需的全部要素，一个健全的并能保护民众合法权益的法制秩序、一个发育良好的市民社会，各种民间组织像NGO的发展，以及民众的民主意识素质的提升，一个权力有限的服务型的政府是构筑好的市场经济的不可或缺的要素。

　　我就简单地讲到这里，谢谢大家。

(责任编辑：单秀巧)

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