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问题主要集中在少缴或欠缴税金、少计收入、转移收入、多计成本费用以及私设账外账和“小金库”等方面；专家认为，这些行业“痼疾”背后，是我国现有烟草专卖制度面临越来越大的压力
□本报记者 范军利 北京报道
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10月20日，记者从审计部门获悉，审计部门对国家烟草专卖局分布在19个省市的下属公司进行审计时，查出违规资金达12亿元。
此前，有消息称国家烟草专卖局在内部自查时，发现的违规资金为20亿元。
此次审查出的问题主要集中在烟草行业少缴或欠缴税金、少计收入、转移收入、多计成本费用以及私设账外账和“小金库”等方面。
对烟草行业的审计结果着实吊足了公众的胃口。
10月20日，记者从审计部门获悉，审计部门对国家烟草专卖局分布在19个省市的下属公司进行审计时，查出违规资金达12亿元。
此前，有消息称国家烟草专卖局在内部自查时，发现的违规资金为20亿元。
内外审计烟草业
审计署与国家烟草专卖局联合对烟草行业的审计始于2004年6月。
来自审计署的消息透露，2004年6月15日至2005年2月20日期间，审计署经贸审计司组织本部及全国相关特派办审计人员对国家烟草专卖局及所属单位进行了审计。审计内容涉及国家烟草专卖局2004年度预算执行情况及2003年度财务收支情况。
在审计署特派办进入19个省份展开审计时，国家烟草专卖局委托的第三方审计机构于2004年10月进驻12个省份下属单位，对全行业展开自查。
此次审计展开前，审计署进行了详细部署。
2004年3月下旬，审计署办公厅在《2004年企业审计工作方案》中，特别针对烟草行业指出，各特派办应重点审计烟草企业执行国家烟草计划、税收缴纳，揭露计划外生产烟和偷逃税款问题。
“署里强调，这次审查主要针对烟草生产、销售计划的执行、烟草生产与销售环节的利益分配以及烟草企业税收缴纳和征管情况。”审计署经贸司一位参与审计的人士说。
历时8个月的审计结束后，烟草行业财务收支问题现出冰山一角。
审计结果显示，国家烟草专卖局在2003年度财务收支中，存在一些需要加以纠正和改进的问题。
数据显示，国家烟草专卖局分布在全国18个省的25个分公司存在12亿元违规资金。
“对于一个年纳税2100亿元的大行业，12亿元可能不是个大数目。但这次审计所查出的问题是整个烟草行业普遍存在的问题。”上述参与审计的人士表示。
据记者了解，此次审查出的问题主要集中在烟草行业少缴或欠缴税金、少计收入、转移收入、多计成本费用以及私设账外账和“小金库”等方面。
审计署审计结束后，国家烟草专卖局的自查也几近结束。据《第一财经》日报报道，在2005年5月30日召开的全国烟草行业加强内部管理监督工作会议上，国家烟草专卖局副局长何泽华曾表示，这次查出的违规金额为20亿元。
在此次内部会议上，何泽华谈到了此次烟草行业审计中凸现出违法违纪、违规经营、体外循环等6个问题。同时，何泽华强调：“少数单位满不在乎，存有侥幸心理，对存在的问题只查不纠不改，或者整改不彻底，甚至在审计期间顶风作案。
如某县级烟草部门在审计期间仍然伪造资料套取烟叶生产扶持费，设立小金库，性质极其恶劣。“
逃税仍是行业痼疾
此次对烟草行业的审计结果尚未公布。据记者了解，在12亿违规资金中，欠缴和少缴税金仍占较大比例。
1999年，“南昌卷烟厂偷逃税案”曾令烟草业人士震惊。该厂因偷逃税14亿多元，被检查部门查出。后经财政部核查确认后，对该厂相关责任人作出严肃处理决定。当年5月4日，国家烟草专卖局对南昌卷烟厂偷逃税问题进行公开了通报。
时隔六年之后，少缴或欠缴税金仍是烟草业的大问题。
其中，河北中烟工业公司所属的企业欠缴税额较大。有关资料显示，截至2004年10月，保定卷烟厂仍欠缴税金2亿元；截至2003年末，张家口卷烟厂累计欠税和专项收入9391万元；石家庄卷烟厂累计欠税和专项收入2441万元。
因历史遗留问题，天津市烟草公司所属部分企业也成为欠税大户。1988年至1993年间，天津卷烟厂欠缴产品税2.6亿元和专项收入7071万元。
“还有一点应引起关注，几乎所有被审计的烟草企业都存在少缴税金问题。”参与审计的一位人士说。
以云南为例。该省下属的烟草企业2003年直接或间接少缴税金额达1.6亿元。
其中，寻甸县烟草公司2003年在未经税务机关批准的情况下，将清产核资损失的3369万元，直接在税前扣除，造成少缴企业所得税1112万元。
审查认为，该企业行为不符合《国税总局关于印发（企业财产损失税前扣除管理办法）的通知》第一条“纳税人……发生的固定资产、流动资产的盈亏、毁损、报废净损失……
经税务机关审查批准后，准予在缴纳企业所得税前扣除，凡未经税务机关批准的财产损失，一律不得自行税前扣除“的规定。
除直接少缴税金外，某些烟草企业通常还采取少计收入、多计成本费用、少计转让卷烟生产计划指标收入等方式间接少缴税金。
据了解，云南曲靖市烟草公司、红塔集团等单位通过超标准向烟农列支烟叶扶持费3.45亿元，相应少缴企业所得税1870万元。其中，2002至2003年，曲靖市烟草公司多列支2.23亿元，红塔集团多列支4138万元，目前均已做纳税调整。
2000年至2003年，云南省烟草烟叶公司以烟叶促销费、补充养老保险等支出2亿元为基数，多计提职工福利费2778万元、工会经费397万元和职工教育经费298万元，相应少缴企业所得税1146万元。
“尤其值得警惕的是，在烟叶产区，烟叶库存几乎成了企业的蓄水池，成本结转随意性很大。”上述审计人员说。
此次审计发现，云南红塔烟叶有限责任公司虚增库存烟叶成本4050万元，造成多计销售成本，相应少缴企业所得税1337万元。
此次查明的典型案例还包括，黑龙江省烟草公司2003年，以少计转让卷烟生产计划指标收入770万元的形式，少缴企业所得税254万元等。
“小金库”屡禁不止
此次审计发现，私设账外账及“小金库”问题在云南、河南、吉林、天津等地均有不同程度的表现。
烟草业内人士将“小金库”视为中国烟草行业公开的秘密之一。
记者采访获悉，在经营成本上，国外烟草巨头多用广告、赞助等手段进行市场推广活动，而中国的烟草企业往往用“吃请”、“回扣”来打开市场。这间接造成了“小金库”的盛行。
审计查明，云南省陆良县烟草公司通过虚列费用、截留收入等手段，将586万元转移至账外，其中563万元用于支付相关人员奖金、考察费及借款等，目前尚存余额23万元。
云南省红河州烟草公司建水经营部下属5个烟站，通过编造虚假清册套取产前投入238万元，后将此笔收入存入个人储蓄存折。
河南省烟草公司所属新乡分公司1995年虚列成本形成“小金库”771万元，相应少缴企业所得税255万元。该公司所属的平顶山分公司市区支公司1999至2001年利用其下属三产单位截留烟厂支付的打假奖励费，账外循环，形成“小金库”16万元，相应少缴企业所得税5万元。
延边州烟草专卖局（分公司）截留走私卷烟罚没收入，私设“小金库”555万元，其中，截留罚没收入504万元，相应利息51万元，扣除支出尚结余167万元。
审计部门认为，上述行为均属于私设“小金库”行为。不符合《中华人民共和国会计法》第十六条的相关规定。
审计人员称，“账外账”、“小金库”是烟草业种种“顽疾”的窗口。
记者采访获悉，不少地方烟草公司如遇到盖楼房、买车等大宗投资时，那些试图进入本地市场的外地卷烟厂通常会抢先提供资金。
由于中国卷烟产品只能由各级烟草专卖局（即烟草公司，也称烟草商业企业）统一经营。因此，各地烟厂要想将产品打入外地市场，必须想方设法取悦当地商业企业。于是，各种名目的回扣、让利、好处费、市场准入费（烟厂进入外地市场需给当地烟草公司提供的费用）、市场开发费、网建费、奖金等应运而生。
烟草公司还有一个职能是保护本地烟厂，限制外地烟，这也迫使外地烟厂要使出五花八门的手段。
近年来，为铲除“账外账”、“小金库”问题，国家烟草专卖局曾进行过数轮大规模整顿。
最大规模的一次是2002年，烟草系统以企业自查和国烟局重点抽查开始对全系统展开两个阶段的大整顿，目标锁定“账外账”、“小金库”。
在2003年3月20日的一次会议上，国烟局纪检组长葛详久提出5条措辞严厉的纪律：卷烟工业企业不得以任何理由超计划生产卷烟；卷烟工业企业不得以任何形式向商业企业提供样品烟进行卷烟让利营销活动；卷烟商业企业不得以任何名义、任何理由收受和索要卷烟工业企业钱款和财物；卷烟商业企业的工作人员（包括访销员、配送员）一律不得收受卷烟工业企业发放的各种奖金、补贴和贵重物品；卷烟工商企业不得违反有关烟草专卖法律，以任何理由向非正常渠道供货，搞体外循环。
这5条被称为“高压线”的纪律在业内引起震动，部分省烟草局当即要求延长自查时间或重新自查。
整顿获得阶段性成效，然而，“账外账”、“小金库”问题并未从根源上切除。
“长期存在的地方保护，滋生了烟草行业‘小金库’等痼疾，垄断经营的高利润又长期掩盖了这些痼疾。现在，国内市场逐渐放开，国外烟草巨头紧盯着中国，如果不迅速根治这些痼疾，中国烟草行业将难以摆脱竞争无力的处境。”长期关注烟草行业的专家周阳敏说。
“体外循环”变相
国烟局副局长何泽华将“账外账”、“小金库”产生的直接原因归结于“体外循环”现象。
“‘体外循环’，是指一些烟厂计划外生产，然后通过非正常渠道销售卷烟。”昆明卷烟厂经济师王天培说。
记者采访获悉，“体外循环”通常有两种形态，一种是在2002年国家关闭计划外小烟厂以前，一些企业为绕过地方保护而暗箱操作；另一种是2002年以后，由于小烟厂关闭造成市场销大于产，为达到多卖烟目的，一些企业超过生产指标额外生产。
据周阳敏介绍，烟草行业是专卖专营的特殊行业，国家每年对烟厂下达生产指标。“比如，江苏每年消费300万箱，当地的3家烟厂按计划只能生产180万箱，不足部分的消费量必然需要外地烟厂产品供应。但由于地方保护主义，厂家便存在超产的可能。”为实现“体外循环”，厂家通常会做两本账，也就是“账外账”。钱不入账，被厂家自行保留支配，就形成所谓的“小金库”。
此次审计结果发现，体外循环在烟草业的发生形式有所变化。
“以前的体外循环主要是超额生产。这种向没有批发许可证的企业销售卷烟，而且不按国家规定的价格销售，也是体外循环的一种表现形式。”王天培认为，上述烟草企业正是在中国烟草专卖价格三级批发价的差价中牟取利益。
经查，2003年，江苏省烟草公司所属部分企业转移收入2090万元。
其中，江苏省卷烟销售公司及其控股的江苏红塔卷烟销售有限公司、江苏苏沪烟草有限责任公司以系统内调拨价向无批发许可证的关联企业销售卷烟、造成转移收入353万元，相应少缴企业所得税117万元，其中，销售公司30万元、红塔公司27万元，苏沪公司60万元。同时，江苏省卷烟销售公司还低价向无批发许可证的关联企业销售卷烟，造成转移收入1213万元，相应少缴企业所得税400万元。
2003年，甘肃省烟草公司所属兰州分公司、天水分公司等企业低价向所属多经（多种经营企业）企业销售卷烟，造成转移收入3103万元，相应少缴纳企业所得税1024万元。
深圳市烟草公司2003年低价向所属多经企业销售卷烟，造成转移收入1995万元，相应少缴纳企业所得税299万元。
来自国家烟草专卖局的信息显示，2003年，某州局烟草公司曾将94万担烟叶收购计划分解到7个生产县和6个试产县，但并未具体下达种植面积，导致该州分公司试产县烟叶大量超收。
经查实，该州分公司2003年下达给试产县烟叶收购计划2.6万担，而实际收购数量为27.36万担。其中：收购个体烟贩烟叶8.07万担，其余为县“烟办”非法收购，且有相当数量的烟叶为跨省收购。
该州分公司和试产县公司，为县“烟办”非法经营烟叶提供结算、准运证、增补计划等相关手续，导致原属体外循环的烟叶获取上述手续后进入烟叶流通的正常渠道。州内运输以准运证申请表替代准运证，个别试产县公司甚至将空白的准运证申请表盖章后交由“烟办”自行开具。
事后，该州分公司和试产县公司及省烟叶公司从中收取手续费共631.23万元。
国家烟草专卖局还查实，某县烟草局党组书记、局长、经理马某在2002年至2003年烟叶经营中，领导组织在某地收购外地烟叶74.6万斤，总价值388万元。后该县烟草公司经中介人销售给3家省外卷烟厂4.22万担烟叶，许诺支付中介人好处费累计1140万元，实际支付260万元，未付880万元。
2003年春，马某安排烟站开具烟叶收购发票562.7万元，其中虚开烟叶收购发票174.7万元。另外，虚列烟叶扶持款100万元，总计274.7万元，用于支付中介费260万元，支付银行贴现利息14.7万元。
事情被曝光后，国家烟草专卖局给予该县烟草局局长、经理马某行政撤职处分。
行业痼疾背后
“体外循环”行为扰乱正常的烟草市场秩序，成为行业又一“顽症”。
据王天培介绍，2002年，全国卷烟工业企业体外循环的卷烟约在500亿支，以万支销售均价1543元计，造成批发利润流失8.81亿元。卷烟商业体外循环也在500亿支左右，约造成批发利润流失4.95亿元。综合上述两项推算，全国2002年因卷烟体外循环造成的非正常渠道销烟数字为1000亿支左右，造成利润流失13.76亿元。
对此，国家烟草专卖局曾以“专项治理”，“内检外查”等手段加以查处。2003年8月4日，国烟局甚至以文件形式下发“关于印发治理卷烟体外循环核查报表的通知”，严令全国卷烟生产企业，“限时、按量、如实填报本企业本单位执行报表”。
业内人士指出，现行的烟草财税体制，是促成体外循环现象屡禁不止的驱动力之一。
烟草行业连续多年来成为全国税利首户，从中央到地方各级政府，都十分重视烟草行业税收问题。在1994年改革基础上，为了增加国家财政收入，规范烟草行业工商利益调整行为，国家实行了从量与从价结合的征税方式，起到了较好的作用。但继而产生的问题是，在征税方法上，消费税全部在工业环节，在客观上助长了地方政府重工业、轻流通的倾向。
“卷烟消费税是在哪里生产，就在哪里缴纳，地方政府自然不希望外地卷烟进入本地市场。这才是很多‘地产烟’体外循环的根源。”王天培说。
据记者了解，烟草消费税大约占到了烟草全部税收的三分之二，因此，消费税已成为地方政府争夺的目标。
专卖体制面临压力
“在某种程度上，体外循环未必是一件坏事情，这可以对专卖体制产生一定的冲击，从而加速以市场需求为导向的市场经济。”周阳敏认为，应当让多种产权形式进入到烟草行业，通过民营资本首先介入零售领域的方式真正建立‘大市场’，进而再打破专卖体制。
1991年6月，全国人大常委会以立法的形式确立烟草专卖制度以来，专卖体制为增加国家财政收入做出了巨大贡献。目前，烟草业已成为拥有5000亿元资产、年上缴2100亿元税收的庞大产业。
然而，“政府目标与企业化运作之间存在矛盾，目前烟草业专营专卖的管理体制正受到行业内外的冲击。”周阳敏说。
加入WTO后，国内烟草行业面临的压力增大。
2004年2月27日，世界首个反吸烟公约《烟草控制框架公约》正式生效。作为该公约的签约国，中国将在全国人大审批后实施这一条约。
“按照公约的各项条款，中国的烟草价格、烟草广告和烟草包装面临重大变革。”昆明卷烟厂经济师王天培说。
王认为，加入公约就意味着中国政府在法律上明确承认烟草的严重危害，特别是承认烟草业在经济上的破坏性效果，这和中国一直以来对烟草在经济发展上的看法有很大不同。他指出，在公约的要求下，政府将由既是烟草业的所有者又是烟草业的管制者的双重角色逐步变为单一的烟草业的管制者。
周阳敏表示，政府应打破现行的各级烟草公司和烟草专卖局“一套人马，两块牌子”的体制，建立和完善真正的烟草行业非官方组织，逐步取代目前烟草专卖机构的部分职能，实现政企分开，使烟草企业之间充分开展市场竞争。
“但我们应当看到，工商分离和下一步的公司制改革，本身也是在专卖体制下的一种进步。”周阳敏说。
国家烟草专卖局体制改革司副司长卢炎华在接受媒体采访时则表示，1994年分税制改革客观上变相加剧了地方对烟草的保护主义和地方市场的分割。因此，烟草业的改革，不能脱离市场的大环境，它涉及到国家税制和体制改革等方面问题，同时也受限于地方保护主义。“这是影响烟草业改革最大的变数。”
(责任编辑：王燕)
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