广东在“突破”二字上常有惊人之举，“农地入市”新规又是一例

　　《南方企业家》

　　文/特约记者 李寅

　　图/吴伟洪

　　“你一提到新《办法》要正式实施，我当天就找了董书记商量，打算依据新《办法》调整石牌的发展战略。”石牌街道党工委樊孝玉书记打开了话匣子，立即表示其对《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（下称新《办法》）的支持。他所说的“董书记”，即广州石牌三骏企业集团(下称三骏集团)的党委书记兼董事长董志军。樊与董二人，没少为地的事发愁。

　　在城市化建设中，作为我国“城中村”改造的典范，石牌村赫赫有名。

　　自1997年石牌村撤村委会成立三骏集团，其资产规模由当年的6个亿增加到如今的30多亿元。而樊孝玉认为，如果能打破同地不能同价的限制，该企业的资产规模增长还远不止30多亿元。

　　现在时机到了。

　　2005年10月1日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》以省政府令形式发布，并正式实施。广东省农村集体土地将与国有土地一样，可按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场。

　　广东省社会科学院现代化发展战略研究所研究员郑奋明一语点出，“新《办法》出台的最大意义是它在土地这一最重要的生产要素上，突破了传统的计划经济模式的局限，向市场配置资源又迈进了一大步，在一定程度上消除了两种土地市场、两种土地价格的二元土地结构，为建立统一开放的土地市场提供了制度保障，也为广东的经济社会发展与城市化进程扫除了土地方面的制约与障碍。”

　　剥权：

　　土地处分缺少透明

　　广东省副省长许德立在今年2月25日召开的全省政府领导土地法律法规学习培训班上这样说：“GDP每增长1个百分点就要消耗土地5．08万亩，珠三角大部分市正面临无地可用的局面。这种靠拼投入、拼资源环境获得发展的粗放型经济增长方式，产生了各种尖锐矛盾和问题，严重影响了我省可持续发展。”

　　许德立指出，改革开放25年来，在广东经济持续快速增长的同时，资源和环境付出了很大代价，耕地面积逐年减少，资源的耗费已难以支撑。目前全省人均耕地面积只有0．405亩，不及全国平均数的一半，也远低于联合国确定的0．8亩的警戒线。1996年以来的8年，全省建设平均每年用地53．9万亩，高于全国平均水平。

　　与其相悖而并存的一个现象是，珠三角下面乡镇的农地交易有如卖私家地。坦率直言的樊孝玉说，集体土地合法进入土地市场的唯一途径是转为国有，而在大量的土地交易中，因为不透明，几乎把拥有土地经营权的农民排除在外，乡镇干部签个字就把土地卖了出去，结果钱进了开发商的腰包。“农民几乎没有获知交易价格和谈判的权利。”换句话来说，土地处分权从未真正被赋予农民。

　　郑奋明则认为，GDP的增长，确实需要土地的资源来支撑，广东过去现在都存在粗放的经济发展模式，“这不奇怪，它是工业化过程中的一个阶段，从初级产品到工业化中期，再到后工业化是发展的一般规律。”

　　然而，土地使用率低下，土地供应已成为经济增长的主要瓶颈。据国土资源厅有关人士介绍，东莞每亩土地的平均投资强度仅为22万美元，而苏州达到36万美元，无锡工业园达到40万美元。

　　随着城市和农村城镇化的不断发展，集体建设用地的资产性质逐渐显现出来，以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的行为屡有发生，在数量上和规模上有不断扩大趋势，集体建设用地的隐形市场实际上本来就客观存在。

　　还权：

　　扫除土地的制约与障碍

　　“其实早在1995年左右，基本上已经无地可卖了。因此石牌村的‘农民’发现了土地的作用，虽然现在他们成为了‘居民’，但对土地的珍惜程度，是不亚于其他尚在田地中耕种的农民的。”樊孝玉说。现在石牌村居民们比较关心的是自留地的比例。目前我们所知道的征地自留地比例从5%到12%不等，基本上最高的是12%。虽然广州市政府后来默许为10%左右，实际上操作，大约都是自留8%。

　　据樊孝玉介绍，征地所得的一部分钱会分给农民，一部分作为改制后的公司的启动资金。“如果新《办法》实施了，城市化建设的障碍将消除不少。”

　　以石牌村为例，目前三骏集团正在经营的有物业、出租、旅业。“我们在资金紧缺的情况下，建了20多层的楼，因为缺乏资金，而农村集体用地不能用于抵押贷款，只好建成了毛坯房就出租给酒店管理集团，就是华威达酒店，而集团公司一年只有800万元的租金可收。”樊孝玉说，物业出租，是在没有资金的情况下，无可奈何的做法。但假如新《办法》实施了，类似项目将不再让利给其他企业，自筹资金开发。

　　好在在城市化建设中，天河区政府成立了农村信用社，可向众多缺乏启动资金的改制企业提供低息和低条件的贷款。

　　如今，在石牌村的居民们看来，新《办法》至少有几个好处。其一，企业用地可作为抵押贷款用以交换启动资金。其二，产权明晰的土地，可引来投资。而且，新《办法》中规定，集体建设用地使用权流转所取得的收益将纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上应当专款专户用于农民的社保安排。

　　广州市海珠区东风村经济联社的负责人何志刚则告诉记者，目前东风村的可用农地有2000亩左右，其中大部分被纳入城市规划的绿化保护范围，栽种上了果树，所以真正可以流转的土地并不多。

　　东风村尚未接到区里关于新《办法》具体操作手续的文件，但“不管怎么说村里对集体用地流转的自主权多了，对村里肯定有好处。”

　　何志刚认为，新《办法》出台前，集体建设用地必须先办理国家土地使用证，转变为国有土地后才能使用。这中间还要先把项目报给规划局审批，再划红线报建，程序非常繁琐。新《办法》规定集体建设用地和国有土地“同地、同价、同权”，将土地流转的权利交还给了村集体，村民能得到的实惠自然会更多。

　　新规：

　　土地功能得以释放

　　9月中，温家宝总理南巡中，不断鼓励广东的官员要“解放思想，勇于创新，敢闯敢试，敢为天下先”，在制度创新上再作突破，为全国的改革树立榜样。广东在“突破”二字上常有惊人之举。“农地入市”新规又是一例。

　　在农民、地方政府和中央政府的共同作用下，广东省率先打破了农地非经政府征用不得转为非农用途的旧制。

　　“新《办法》实施前，广东特别是在珠江三角洲已经面临土地资源紧缺的现象，一些城市的发展已经面临无地可用的局面。这与土地资源存在的二元结构有相当大的关系。二元土地结构的存在，我认为人为地割裂了土地的市场与价值，不利于按照统一的市场规律与价值配置土地资源。”郑奋明认为，全国土地改革试点那么多，之所以能在广东先有突破，是基于广东发展实际中产生的资源高效配置的要求。

　　郑奋明说，大珠三角将来会发展成为世界级的大都市连绵带，它将对中国整体经济产生举足轻重的作用与贡献，将有更多的人口转移到这里来发展，国家应当让能发挥更大土地效益的地方按市场的规律去高效配置资源，发挥土地的功能作用。

　　“农村集体用地可以按照市场价值自由进入市场，这就在相当程度上消除了一定要由地方政府先征地，转为国有土地之后，再以高价出让土地的行为。也消除了同一土地，由于土地所有性质的不同，造成巨大的差价，使农民的权益得到了保障和实现。当然，也会使这方面的寻租活动变得无机可乘。”

　　障碍：

　　最终药方尚待找寻

　　新《办法》虽然被众多饱受用地之苦的地区称为“及时雨”，但广东也有些地区出于自身特殊原因限制，只能望新《办法》而兴叹。

　　肇庆市封开县国土资源局的工作人员向记者介绍说，封开县的集体土地流转非常少，2003年以来，县国土资源局甚至没有办理过一宗集体土地流转业务。长时间没有集体土地流转，并不代表封开没有用地需求。

　　在这位工作人员看来，造成目前局面的原因在于，一方面，封开县的农村集体用地占该县建设用地总量的25%左右，但其中80%以上属于宅基地，而这部分土地按照国家规定是不可以流转的。另一方面，封开县地处肇庆最西，交通并不发达，以前一些珠三角的客商想过这边来投资，但考虑到封开地理位置比较偏远，加上用地审批复杂，只得纷纷作罢，改去其他相对便利的地方投资。

　　新《办法》并非解决一切问题的最终药方。

　　广东省国土资源厅的有关人士则表示：“把这个新的《办法》说成是第四次土地改革，未免有点夸大，或说低估了其推广的难度。”

　　由于新《办法》颁布只有短短10多天时间，其间又经历了一个黄金周，部分工作人员对新《办法》还不是很了解，一些具体的操作方法也还不明确，省国土资源厅方面正考虑组织相关人员学习新《办法》，帮助他们尽快按照新《办法》的精神开展工作。

　　而深层次的障碍来自地方政府和财政体制。中国土地学会副理事长兼秘书长黄小虎认为，“现在很多地方政府都指望靠征地搞钱——所谓‘以地生财’。如果允许农民集体土地自己入市，这个增值收益农民拿去了，财政少了一笔收入，地方当然不愿意。”

　　而且，即使新《办法》实施，也将面对许多现实难题。比如，新《办法》与《土地管理法》有根本上的冲突。《土地管理法》第六十三条明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”法规里也明确规定，农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。这些冲突将如何解决？

　　郑奋明回答称：“我个人认为，法律法规应当服从实际与现实发展的需要，法律法规是人制定的，也是可以根据发展的需要改进的，各地应当根据当地实际情况灵活执行。广东制定这方面的管理办法是根据法律法规赋予的权限通过一定的程序制定的，是对客观现实的认可与为加强管理提供法规依据。”

　　他说，我国国土范围很大，各地情况差别也非常大，广东要率先基本实现现代化就必须在制度创新上走在前面。改革开放以来，广东在制度创新方面一直走在前面，中央赋予广东为改革开放的综合实验区，制度创新是广东现代化的动力，广东应当善于利用。

　　链接

　　“农地入市”溯源

　　1994年，我国实行分税制后，到2002年底，中央和省市、县乡的财政格局大体是5∶3∶2；就是说中央集中了50％的财力，省市两级掌握30％的财力，县乡政府只有20％的财力。地方政府垄断土地一级市场，意味着拿走农村土地转为建设用地的增值收益。

　　1995年前，土地行政主管部门一度推行“转权让利”政策，规定集体建设用地必须转为国有，才能进入二级市场流转。

　　1995年后，国家的政策导向发生变化，不再强调必须转为国有，但也没有明确应该怎么办。

　　1995年，江苏苏州试点。

　　1997年，浙江的湖州市试点，再往后是福建古田、河南安阳。

　　1998年，国土资源部成立后，2000年3月，在安徽芜湖五个镇进行试点。

　　2001年底，全国多数地方仍沿袭“转权”模式。少数地方另辟蹊径，探索保留集体土地所有权、允许土地使用权流转的新模式。

　　2001年4月，湖州市本级约40个乡镇中，已有23个进行了集体建设用地流转改革。

　　2004年10月28日，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中明确提出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。这份高级别的文件，可被视为各地自发进行农民集体所有建设用地流转试点的“尚方宝剑”。

　　2005年10月1日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》以省政府令形式发布，并正式实施。

　　对话人

　　郑奋明：广东省社会科学院现代化发展研究所研究员新规的积极作用大于消极作用 《南方企业家》：就目前来看，您认为广东省实施的这一新土地流转办法，最大的意义是什么？

　　郑奋明：这一新《办法》出台的最大意义是它在土地这一最重要的生产要素上，突破了传统的计划经济模式的局限，向市场配置资源又迈进了一大步，在一定程度上消除了两种土地市场、两种土地价格的二元土地结构，为建立统一开放的土地市场提供了制度保障，也为广东的经济社会发展与城市化进程扫除了土地方面的制约与障碍。

　　按照我国的法律规定，我国的土地资源因为有国有土地(主要是城市用地)和集体土地(主要是农村用地)之分，也存在着二元结构，“两种产权”形成了两个分割的土地市场。市场的分割，对于城市建设和农村城镇化的发展人为地制造了一个有形的障碍。

　　《南方企业家》：新《办法》能改善广东土地紧缺的现状吗？

　　郑奋明：应该说，新《办法》的实施应当在一定程度上能缓解广东建设用地紧缺的现状。农村集体建设用地可以与国有土地一样进入市场，实现集体土地和国有土地“同地、同权、同价”，有利于土地资源按照市场规律与价值进行有效的配置，形成统一、规范、有序的城乡一体化的土地市场体系。

　　在新《办法》实施前，广东特别是在珠江三角洲已经面临土地资源紧缺的现象，一些城市的发展已经面临无地可用的局面。这与土地资源存在的二元结构有相当大的关系。二元土地结构的存在，我认为这是人为地割裂了土地的市场与价值，不利于按照统一的市场规律与价值配置土地资源。城市化的发展是客观的规律与要求，过去的土地政策存在许多不合理和机械的因素，严重限制了地方经济社会的发展，应当加以检讨和改进。

　　《南方企业家》：珠三角一带，通过流转方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的比例很大，土地紧缺问题如何解决？

　　郑奋明：随着城市化的不断发展，许多农村集体用地实际已经被城市所包围，集体建设用地的隐形市场客观上早已存在，只是受到法律法规的限制，得不到承认，致使许多问题发生。其实不是根据各个地区发展的不同状况与要求、地理条件与发展趋势，机械地规定一律的耕地保护规划与土地利用办法是有违经济社会发展客观规律的。国家应当让能发挥更大土地效益的地方按市场的规律去高效配置资源，发挥土地的功能作用，而不是强行机械地规定与限制它功能发挥。

　　大珠三角将来会发展成为世界级的大都市连绵带，它将对中国整体经济产生举足轻重的作用与贡献，将有更多的人口转移到这里来发展，要用这样的眼光来看待与规划这里的土地用途。中国只有大珠三角与长三角才是最适宜建设大都市连绵带的地方，因为它们沿江靠海，气候温暖、水源充足，又有大片三角洲平坦的土地，最适宜人类大规模居住与活动。要让适宜发展城市的发展，让不适宜发展城市的把人口迁移出来。

　　《南方企业家》：新《办法》实施后，农村集体土地上市交易的模式将发生什么明显的不同？有的学者认为，当前房价的持续走高与政府通过控制供地的行为不无关系。那么，您认为新《办法》是否将在某种层面上，推动房地产业的发展？

　　郑奋明：房地产价格的走高与土地供应的紧缺有密切的关系。新《办法》实施后，应当可以在一定程度上，间接地推动房地产业的发展，虽然，新《办法》规定集体建设用地不可用于房地产建设，但由于它可以用于其他的工业与投资用途，这样，从总量上可以将其它的土地调剂出来。

　　《南方企业家》：很多人对新《办法》中农用土地可以“自由入市”的规定表示不解。“自由”的定义是为什么？有多大的自由度？也有人认为，基于土地的公有性质，要真正实现土地的自由流转不大可能。您的看法呢？

　　郑奋明：新《办法》对过去的规定是一个突破，反映了广东发展的实际与要求，从目前来说，农村集体建设用地与国有土地用地还有一些区别与限制，制度的完善与市场经济的发展会有一个过程，但我相信，这种区别随着改革的进程会逐渐消失，将来集体土地会与国有土地一样实现它的价值与自由流转。

　　《南方企业家》：新《办法》出台实施，将使农用土地流入市场更加方便，会不会带来其他方面的附加影响，比如，农民卖地更加容易，只要花钱就可购买到更多土地，而造成资源的更大浪费？

　　郑奋明：新《办法》出台，肯定积极作用大过消极作用，我认为只要让市场规律真正发挥配置土地资源的作用，它就不会产生浪费，市场是配置资源最有效的方法。投资者购买土地肯定是看中它的价值与增值的潜力，只有让土地发挥它的效用，才能实现土地的价值。让土地闲置与不能发挥更大的价值与效用，那才是浪费。正是过去的计划经济模式与许多无偿划拨的土地才造成了土地的使用不当与大量的浪费。　

(责任编辑：李淑琴)

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